构建跨境融资宏观审慎管理框架

文/郭松 编辑/任风远

全口径跨境融资宏观审慎管理政策的出台，是人民银行和外汇局在跨境资金流动管理领域探索运用宏观审慎管理工具方面迈出的重要一步。

新形势下完善跨境融资宏观审慎管理是一个很有现实性的话题。在党的十九大报告中，特别提出要“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。那么，作为“双支柱”之一的宏观审慎政策究竟该如何落实呢？对此，外汇管理领域跨境融资宏观审慎管理框架的构建，做出了较好的回答。

跨境融资管理改革“三部曲”

经过几年持续的改革探索，我国基本建立了以“统一管理、自主举债、意愿结汇、负面清单”为主要特点的全口径本外币一体化跨境融资宏观审慎管理框架。

由于跨境信贷资金是顺周期性最明显、波动也最强的跨境资本之一，对外汇市场和金融体系的安全影响较大，改革开放以来，管理部门一直对我国外债实行比较严格的规模控制，对银行和中资企业的外债实行指标核准管理，对外商投资企业的外债实行“投注差”管理，且对外债资金的用途也有比较严格的限定。然而，随着我国经济金融对外开放程度的不断提高，原有指标管理方式逐渐暴露出一些弊端，也越来越难以满足境内机构日益增长的跨境融资需求。

鉴此，利用2014年外汇形势的平静期，管理部门抓住改革窗口期，开始进行一系列的政策调整，探索构建跨境融资宏观审慎管理框架，力求在赋予市场主体更多灵活性的同时，建立适应形势发展需要的外债管理新方式。改革主要分为以下三个阶段：

第一个阶段。外汇局自2014年开始，先后在福建平潭、黑龙江沿边以及北京中关村、深圳前海和江苏张家港等多个改革试验区，针对中资企业实施了以比例自律为核心的外债管理改革试点政策，允许试点地区的中资企业按照净资产的一定比例自主借用外债而无需事前审批。

第二个阶段。2016年1月，人民银行对27家金融机构和注册在上海、天津、广州、福建自贸区的企业实施本外币全口径跨境融资宏观审慎管理试点政策，并自2016年5月3日起，将试点政策推广至全国。该政策引入了跨境融资杠杆率、宏观审慎调节系数等宏观审慎规则，并在更合理、科学地考量跨境融资的币种结构和期限结构的基础上，统一了各类境内机构的外债管理方式。与此同时，外汇局全面实施外债资金意愿结汇政策，对外债资金用途实施负面清单管理，进一步满足了境内企业经营的需要，便利了企业的资金运作。

第三个阶段。2017年1月，人民银行发布《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号，以下简称“9号文”），根据前期政策实施情况，对全口径跨境融资宏观审慎管理政策进行了进一步的完善和优化，境内机构融资空间进一步提升。

总体来看，经过几年持续的改革探索，我国基本建立了以“统一管理、自主举债、意愿结汇、负面清单”为主要特点的全口径本外币一体化跨境融资宏观审慎管理框架，在有效防控风险的基础上，进一步便利了境内机构跨境融资并切实降低了其融资成本。

新政策实施的成效

全口径跨境融资宏观审慎管理政策实施以来，在微观和宏观两个层面都取得了初步成效。

从微观层面的成效看，主要体现在以下几方面：第一，过去中资企业只能在严格的指标核定下借用外债，现在中、外资企业实现了待遇统一。第二，境内金融机构和企业举借外债不再需要事前核准，可在跨境融资风险加权余额上限内自行举借外债。第三，企业外债实行意愿结汇，结汇资金用途大幅放宽，切实提高了境内机构借用外债的灵活性和便利性。总体上，新政策带来了境内机构融资渠道的拓宽和融资成本的降低。特别是2017年以来，在境内外利差逐步扩大的情况下，新政策在解决境内企业“融资难、融资贵”的问题，更好地服务实体经济等方面，发挥了积极作用。

不过，在全口径跨境融资宏观审慎管理政策稳步实施的同时，也出现了部分中资企业遭遇诈骗的情况。近期，外汇局对外披露了中资企业跨境融资遭遇诈骗的典型案例。部分企业，特别是中小型民营企业，因急于跨境融资，被不法分子所利用，陷入了诈骗陷阱，遭受了财产损失。

从宏观层面的成效看，全口径跨境融资宏观审慎管理政策的实施，促进了跨境资金的流入。截至2017年9月末，我国全口径（含本外币）外债余额为16800亿美元，较2016年年末增长了约18%，连续六个季度保持增长态势。

更为重要的是，在这一政策的推动下，人民银行和外汇局在跨境资金流动管理领域探索运用宏观审慎管理工具方面迈出了重要一步：用基于微观市场主体资产负债比例的市场化管理手段，代替了过去的行政管理手段，并建立起了涵盖本外币、长短期、直接和或有外债“三位一体”的全新管理框架。

新形势下改革如何继续推进

2017年，我国外汇收支形势发生了一些积极变化：前三季度，我国国际收支平衡表初步数据显示，经常账户和非储备性质的金融账户重现“双顺差”；截至2017年11月末，外汇储备规模已连续十个月出现回升；全口径外债规模也保持稳步增长。但从外部环境来看，当前的跨境资金流动形势仍面临诸多不确定性因素。鉴此，必须深入思考和研究如何进一步完善跨境融资领域宏观审慎管理政策，以充分发挥其逆周期调节作用，统筹平衡好防范外债风险和促进实体经济体发展的关系。

近期，改进和完善银行跨境融资宏观审慎监管是重中之重。

一是合理设定银行跨境融资宏观审慎豁免项。9号文对银行占用跨境融资风险加权余额上限的业务种类进行了大幅度豁免，实际纳入规模管理的主要是内保外贷。如果仅根据内保外贷余额进行初步测算，当前境内银行跨境融资名义上的杠杆率尚不足0.1，远低于9号文所规定的银行跨境融资杠杆率0.8的上限；但如果考虑银行实际开展的各类对外债务，计算得出的跨境融资实际杠杆率则已接近0.8，部分银行甚至已经高于0.8。这表明，过多的豁免项在很大程度上削弱了宏观审慎政策对银行跨境融资行为的约束力。鉴此，应当逐步调减直至取消银行跨境融资宏观审慎政策豁免项，转而通过调整宏观审慎调节参数或跨境融资杠杆率等相关系数来实现对外债资金流动的宏观审慎调控，以有效应对银行外债资金的大规模跨境流动。

二是合理设定银行分类跨境融资杠杆率。根据9号文的规定，银行的跨境融资杠杆率统一被设定为0.8。这虽然体现了银行跨境融资规模应受其偿付能力约束的审慎理念，但并未考虑不同类型银行在经营模式、跨境融资能力和风险控制措施等方面存在的巨大差异。根据管理部门的初步测算，不同类型银行的跨境融资实际杠杆率差异较大：外资银行最高，大型国有银行居中，农商行和农信社最低。因此，对跨境融资杠杆率不宜 “一刀切”。下一步，应在调减甚至取消豁免项的基础上，结合各类型银行的实际情况和特点，合理设定跨境融资杠杆率。

从中长期考虑，随着资本项目可兑换进程的不断推进，逐步取消对各类跨境资本交易及汇兑行为的限制，健全跨境融资宏观审慎管理框架，应当是以银行等信贷类金融机构为重点，以实施资产负债风险管理为核心，通过对外汇头寸加以限制、对外币负债和对外或有负债收取准备金等审慎性的手段，防止银行外汇资产和负债规模过度扩张及期限结构错配，减缓外债资金波动对国内外汇市场和货币环境可能造成的负面影响。

此外，针对十九大报告中提出的“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”，管理部门还应深入思考和研究如何将宏观审慎管理理念和工具从跨境融资领域逐步扩展到整个外汇管理领域。