警惕行政化回潮、平庸化和保守化

☉卢中原

在这个推进变革的时代，中国出现了一些行政化回潮，出现了平庸化、保守化的倾向，值得警惕。

我们来看看什么叫做行政化回潮、平庸化和保守化。

行政化回潮表现在三个方面：第一个是习惯用行政化的思路推进地区经济发展，解决区域经济发展难题；第二个是习惯用行政化的手段推动供给侧改革；第三个是习惯用行政性的办法和思路管理科技创新。

我讲的行政化回潮有些确实属于走回头路，也有些可能不是行政化回潮的问题，而是改革压根儿就没改到位。

第一个层面，不少地方推进经济发展，习惯依靠行政性的思维方式和做事方法。比如招商引资，中央提出鼓励用PPP方式，即通过政府资本与社会资本融合，来推进一个项目落地。在这个过程中，许多地方特别是一些老工业基地，原本计划经济的色彩就很浓，国有经济的分量很重，加之资源枯竭，非常需要深化改革，大力调动市场的力量，结果当地政府还是非常习惯用行政性的办法和思路，动不动就先设一个行政化机构，定一套行政化框架去推进工作。从表面上看，这是政府在积极作为，体现了政府的重视，但鼓励运用PPP模式，中央的意思是政府应更多地借用市场配置资源的力量，要调动社会资本，用市场化的方式运作公共领域的投资，用市场化的方式进行成本收益核算和项目运营。在东北几个省，也包括西北有些地方，对于企业家而言，刚一参与进来，就要进入行政化的框架和程序，就要面对行政化的面孔和氛围。这样的问题非常严重，很多企业家对PPP项目过于行政化的架构和氛围有切肤之痛。

当然不可否认，即便在东北三省，也有不少地区采取了值得称道的改革动作。比如哈尔滨，市政府对行政管理体制进行深入改革，用一个公章代替一百多个公章，程序简化，行政管理效率大大提升。类似的改革创新之举在其他老工业基地也有推进。但在这些地区，总体上的氛围还是不适应我们国家推进市场化改革的大趋势和新要求。

党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用，从原来起“基础性”作用改为“决定性”作用，这三个字一改，是非同小可的事情。接下来才是政府更好地发挥作用，你看这个顺序很清楚。谁是前提基础？当然是市场，市场配置资源的作用由基础性变成决定性，然后才是政府在这个基础上更好地发挥作用。但是我们有些地方政府往往不这样理解，还是习惯把政府的作用过于强化。当然，在沿海地区，在民营经济发达的地区，在国际化、市场化程度更高的地区，这方面总体做得不错。

第二个层面，习惯用行政性的思路和办法推进供给侧改革。最鲜明的体现是在去产能、去库存领域。2016年6月，我国钢铁、煤炭两个行业去产能的目标只完成了20%～30%。我们常说，时间过半、任务过半。但2016年时间过半，去产能任务才完成了二三成，离过半还差得远。当年8月这两个行业去产能任务却已经完成了七八成，然后说年底可以达标，实际上没到年底就达标了。这件事情本身并没错，但问题暴露在哪里呢？我们进行宏观经济研究得看大宗商品价格指数，要让市场在资源配置中起决定性作用，这是很关键的指标。2016年的大宗商品交易价格全在上涨，这必然与去产能形成直接矛盾。近年来工业品价格一直在下降，企业一度亏损得很厉害，好不容易赶上价格上涨，有望走出通缩和亏损困局，结果遇上去产能，两者发生了严重抵触，怎么办？若听从行政命令，硬是把产能减下去，表面上看数量达标了，但实际上并没有解决供求失衡和结构调整的难题。这是非常值得我们研究思索的。面对市场价格的上涨，企业一定会规避行政性去产能，想方设法恢复生产，加大排放、加大能耗。这样一来，怎么能解决产业结构失衡的问题？怎么能解决产能总量过剩的根本问题？

可见，我们在推动供给侧改革方面，现在还存在问题，那就是怎么结合市场供求关系变化和价格信号变化，跟市场机制协调起来。这方面做得很不够，很多地方更习惯用行政办法。后来主管部门发现以后，召集企业家来商谈，怎么协调去产能、结构调整和市场价格稳定。我觉得这就对了，但是我担心这又是一个“急就章”——当问题突出的时候才召集大家讨论；问题不突出的时候，比如2016年6月以前就听之任之。这是需要我们反思的。供给侧改革不仅仅是今年明年的事情，而是今后几年乃至十几年都要坚持的，这是很明确的中长期战略。因此，未来推进供给侧改革，要非常深入地研究怎么样更好地利用市场机制、价格机制，怎么不误伤企业在市场上的主导权和积极性。

第三个层面，习惯用行政性的思路和办法管理科技创新。这方面，客观来说最近几年做了不少改革，尤其是国务院2016年下达的相关文件，比如优化学术环境的指导意见等。前不久，这方面的改革力度又加大了，还取消了科研经费当中的劳务费比例限制，不再设置比例上限。当然，这只是在自然科学领域，对社会科学、人文科学领域还不适用，需要我们进一步研究。

但即使在自然科学领域、工程技术领域，这种用行政性办法和思路去管理创新的习惯仍然很严重。表面上已经确立了新规范，实际上可能又沿用老办法。比如，我在一些改革开放先行地区调查发现，本来一些新型科研机构在设立机构之初就定过章程，在产权上、管理上、运作机制上、接受审计上都是独立的，不混同于国家行政性事业单位。结果现在不行了，审计和巡视不管你原来的章程有没有用。新型科研机构兼具高校、科研院所和企业三重性质，要直接面向企业、面向市场、面向项目、面向需求，必须有更加灵活的机制，才能适应这4个“面向”，做出更多的科技创新成果。所以，国务院才专门制定文件，对新型科研机构进行定位和明确鼓励政策。可惜，现在有一种偏向，动不动就用行政性办法进行巡视审计，动不动就用老办法、老标准去查新型科研机构的资产和兼并重组，动不动就用管理行政机构和公务员的办法来约束科研机构和科研人员，甚至不惜使改革成果又退回老体制。过去废除的政府行政力量直接入股推进科技创新这种做法，现在有些行政主管部门又要捡起来，这说明我们行政化的思路和处事方式根深蒂固。

如今，处于全球变革时代的中国，转型变革和科技创新的意义越来越重大，这种行政化管理创新活动的习惯怎么能跟上改革的步伐？我在全国政协发言时曾明确提出，鼓励科技创新就一定要打破行政化、平庸化、保守化。否则，连个劳务费的比例都不突破，动不动就用老思路、老办法查问题，完全不考虑保护改革开放的合理成果，甚至宁左勿右，先切一刀再慢慢松口子，这怎么创新和变革？

我们应当看到，在行政化回潮的同时，还伴随着平庸化、保守化倾向，严重销蚀着变革和科技创新的动力。

平庸化和保守化突出表现为墨守成规，故步自封，悲观消极，坐等形势好转和国家强力刺激经济。科技政策往往过于重视供给方的资质和课题能否通过评审，而忽视成果能否转化为需求方所要的产品、服务和技术工艺，所谓的成果要么滥竽充数，要么束之高阁。各地普遍存在盲目建园区、上项目、争投资的冲动，形成低水平重复的同质化竞争格局，项目与市场需求脱节，特色不鲜明，技术含量不高，缺乏突破性。一些高新技术开发区降低入园企业的技术标准，大量引入一般制造业，混同于经济开发区；一些经济开发区引资和落地项目质量达不到预期目标，还不如非开发区给力。

一些历史包袱较重的地区不停地依赖优惠政策输血，一味等靠要，不思进取，不愿根治计划经济和国有经济的痼疾，寄希望于更多的外力救助，错失转型升级的机遇，表面上统计数字好看，实际上改革和发展又回到原点，经不起经济下行压力和中央政府挤泡沫的检验。一些改革开放先行地区也有锐气衰退、四平八稳的迹象，勇闯新路、开拓进取、敢为天下先的担当精神有所弱化，还不如一些内地省份那样敢于在科研管理体制改革、推动产学研结合方面大胆先行先试。

行政化回潮、平庸化和保守化这三个方面的问题，我先抛出来，希望引起大家的思考和警惕。今后要培育增长新动能，要推动结构性供给侧改革，这里面有许多东西要突破，不突破无法解决长远问题，无法适应全球变革时代下中国发展转型创新的要求。至于怎么解决，我有如下两条建议：

第一，在科技创新领域应当大力推进去行政化改革。科技创新尤其是颠覆式创新，往往需要突破传统、怀疑权威，其结果不可预测、失败风险高、不确定性极大，产业技术和产品创新更需要紧密对接市场和企业需求，整个创新过程必须严格遵循思维规律、自然规律、技术规律乃至经济规律。而行政化的等级制度、官本位、崇尚权威、强调服从、结果既定等内在特质，则明显与科技创新相抵触。即使是“两弹一星”这种成功的科技创新案例，也不宜片面归结为奋发图强、“集中力量办大事”的行政强力推动，而更应看到它是遵照规律、尊重人才、崇尚专业的科学精神的胜利。

一定要让科技创新回到它的科学化、合理化、专业化轨道，特别是产业技术创新和产品创新，更要回到市场化和需求导向的轨道。要砍掉科研管理中的一切繁文缛节，要害不在于做了多少减法，而在于是否真正打破了官本位和等级制的思维方式与管理方式，如果这个实质不触动，剩下的条条框框仍然会困住科技创新的手脚。

第二，克服平庸化和保守化倾向，需要提倡“一个坚决”“一个引导”“一个鼓励”。（1）坚决以市场化导向和公共性规制推进产业结构调整，加快淘汰落后企业，妥善处理“僵尸企业”。在这个过程中把落后的理念、企业、政策淘汰掉一批，并且避免死灰复然。（2）引导各地和企业增强转型动力和定力，面对经济下行压力，不要怕、不要慌、不退缩，要沉住气，应该认识到经济下行期也是结构调整机遇期和优胜劣汰加速期，努力抓住机遇进行技术、产品、服务、营销、管理和商业模式等方面的创新，甚至实行“创造性的破坏”。（3）鼓励各地、企业、高校和科研机构围绕科技创新大胆试验、大胆改革，宽容失败，授权免责，政府尽快全面公布权力和责任清单，对创新主体尽快公布负面清单，切实扩大各类市场主体的自由创新空间。