“市长审案”的黄冈经验

文/陈威

黄冈市人民政府“市长审案”制度项目获得第五届“中国法治政府奖提名奖”

“市长审案”是市长审理行政复议案件。2014年，为完善行政复议案件审理方式，湖北省黄冈市在全省首创“市长审案”制度，于2014年、2015年连续获得湖北省“行政复议机制体制创新奖”，同时连续3年获得黄冈市“全面深化改革优胜单位奖”。2017年，《湖北省黄冈市强化行政复议机关职责 积极推进法治政府建设》一文在国务院法制办《行政复议工作动态》2017年第5期刊发，黄冈市“行政首长审案制”的经验做法在全国政府法制系统推广。2018年10月，黄冈市实行的“市长审案”制度荣获第五届“中国法治政府奖提名奖”。

坚持“高位”谋划

黄冈市政府高度重视“市长审案”制度，每年年初制定《市长审案工作方案》，坚持市长、副市长轮流主持一次行政复议案审会。“市长审案”主要选取疑难复杂、社会影响大、群众广泛关注的案件，按照审案规定的七项流程采取公开方式审理案件，要求被申请人单位负责人及相关人员列席案审会现场旁听，以案明理、以案说法，及时发现行政政执法中存在的问题和不足，让列席的被申请人“红红脸、出出汗”，达到“排排毒、治治病”的效果，同时举一反三，引以为鉴，全面增强政府部门领导干部依法行政的能力和水平。市长和复议机构、执法部门一起审议、研讨、决定行政复议案件，增强了复议案件的权威性，贯彻了行政复议案件审理的首长负责制，也体现了行政首长的法治意识。

司法部行政复议司到黄冈调研

坚持“试点”先行

黄冈市作为武汉城市圈城市之一，在2012年7月进行了行政复议体制改革，成立市政府行政复议委员会，形成行政复议案件办理“三集中”模式。2014年，为巩固试点成果，加强行政复议决定的权威性，提高行政复议决定的履行率，提升公信力和执行力，充分发挥行政复议权利救济、层级监督及纠错纠偏的法律功能，黄冈市在全省首创“市长审案”制度。

4年来，17位市长、副市长主持了28次行政复议案件案审会，共计审理129件案件，其中维持59件，占比46%；责令履行7件，占比5．4%；撤销52件，占比40．3%；变更1件，占比0．8%；调解和解7件，占比5．4%；案件决定履行率达100%，行政复议直接纠错率41%，经“市长审案”的复议又被诉至法院的案件零败诉。“市长审案”的模式和做法赢得百姓的普遍认可。

坚持“分步”推进

黄冈市政府的行政复议改革工作，实行了“三步走”的策略。

第一步，在2012年7月成立行政复议委员会，开启“三集中”模式，即对市政府部门的行政复议权限实行相对集中，实行行政复议案件集中受理、集中审理、集中决定。截至目前，黄冈市本级共受理案件1053件，年均受案176件，是改革前的3倍。

第二步，2014年实行行政首长审理行政复议案件，即“市（县市区）长审案”。市长带头组成案审组，对案件进行专门研究。除主持案审会外，市长同时是案审组委员，需单独发表处理意见，最终根据票决情况形成复议决定。截至目前，经验已在黄冈全面推行。

第三步，2017年开始改革与“市长审案”配套制度，成立黄冈市行政复议局，实行“一窗受理，一局办理，一体负责”。为进一步巩固“县（市、区）长审案”成效，市政府不再受理对县（市、区）政府工作部门、乡镇政府以及县（市、区）政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的行政复议案件。市政府不再受理对县（市、区）经省人民政府批准集中行使行政许可、行政处罚、行政强制措施的机关作出的具体行政行为不服的案件。

坚持“重心下移”

黄冈市行政复议改革的重心就是要将行政纠纷化解在基层。因此，将县一级的行政复议权集中到县（市、区）政府将是改革的重头戏。市政府仅受理对县（市、区）政府、市政府工作部门作出的具体行政行为不服的案件，进一步划清了市县两级政府行政复议管理权限，杜绝市政府直接审理县（市、区）部门的复议案件。在理顺行政复议工作机制后，为进一步推广“市长审案”经验，复制“市长审案”模式，提供了制度资源。截至目前，黄冈市实现了从“市长审案”到“县长（区长）审案”全覆盖。

4年来，共有37位县（市、区）长审理了66件复议案件，未发生一起因群众对行政复议委员会相对集中行政复议权办案模式及“市长审案”和“县长审案”程序不满意而提起的行政诉讼案件，大幅提升了行政复议决定的履行率，极大地增强了行政复议的公正性，实现了法律效果与社会效果的高度统一。