浅谈当前基层检察建议工作的现状、问题及改进路径

文/吴寿春

吴寿春 湖北省通城县人民检察院党组书记、检察长

检察建议是检察机关针对办案过程中发现有关单位在执行法律、管理制度、法制教育、安全防范等方面存在的问题，有针对性地提出的纠正意见以及消除隐患、堵塞漏洞的建议或意见，是检察机关发挥检察监督职能，参与犯罪预防和社会治安综合治理的重要途径和手段。检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一，高质量的检察建议能够引起被建议单位的高度重视，通过及时整改，消除可能滋生的安全和违法风险。

近年来，基层检察院以检察建议预防违法犯罪的方式被广泛应用，检察建议成为基层检察院依法履行法律监督职能、推进基层平安法治建设的重要载体和平台。现笔者以所在基层检察院为例，对当前基层检察院检察建议工作的现状、问题及改进路径谈些粗浅看法。

基层检察建议工作现状

2016年1月至2018年9月，笔者所在检察院共发出各类检察建议283份，其中，帮助发案单位整改建制方面125件，化解刑事民事涉案矛盾纠纷方面48件，规范司法与行政执法方面91件，其他19件；获反馈197份，获反馈率为92．4%，获评全省优秀检察建议、优秀案例分析各1份。工作中该院注重检察建议的“四性”：

（一）注重检察建议的针对性。提出检察建议前，充分了解发案单位情况，找出发案原因，使检察建议更有针对性。如该院对县环保局履职不作为案作出终结审决定后，就该局如何进一步做好对问题企业的监管、加强环保隐患的清查排除等工作提出检察建议。该局据此整改，通过采取确定领导包企、安排专人进驻、聘请专家指导等整治措施，完善制度，强化管理，建立并不断完善检察与环保联手防治环境污染的工作机制。

（二）注重检察建议的及时性。一旦发现隐患，及时向发案单位发出检察建议。如2018年8月，该院发现部分基层司法所存在的对社区矫正人员脱管漏管问题，及时向相关单位及其主管部门发出书面检察建议。通过落实检察建议，相关司法所查缺补漏纠正脱管漏管虚管监外服刑人员15人。

（三）注重检察建议的可行性。提检察建议前，邀请专家或发案单位领导等商议检察建议具体内容，分析可行性，防止检察建议难落实。2018年3月，该院发现县人防办未依法征缴人防工程易地建设费，造成国有财产流失的情况。在制作检察建议中先后走访发改委、财政、住建等部门专业人员、领导，就检察建议书部分条款的可行性征询意见。之后，县人防办根据检察建议，加强对人防工程易地建设费的征收监管，有效预防了国家资金被平调、挪用和截留。

（四）注重检察建议的实效性。一是加强沟通。发出检察建议前，该院主动向被建议单位通报案情，与发案单位领导探讨解决对策，增强被建议单位落实建议的自觉性。二是定期回访。发检察建议时，明确告知被建议单位要回复整改情况。收到回复，该院适时回访考察。三是注重督查。若整改不到位，注重协同被建议单位纪检部门加强核查，督促整改。如2017年，该院通过对发出的检察建议多次督查督办，先后依法监督相关部门将8名应当收监执行的监外执行罪犯予以收监执行。

存在问题与原因

从近年工作情况看，基层院检察建议工作总体趋向良好，但实践中仍存在一些问题与不足。

（一）少数干警认识不够。极少数干警对检察建议工作重要作用认识不足，司法实践中仍存在重打击犯罪、轻检察建议的观念，没有把该项工作放在更加突出的位置上去看去做。

（二）检察建议刚性不足。由于立法上的缺位，检察建议不具有法律上的强制执行效力，能否执行完全取决于被建议单位的认识程度和是否配合。实践中有极个别被建议单位存在消极应付现象，对此，检察机关除再发检察建议外别无他法。

（三）工作管理仍需完善。行文制作有瑕疵，存在检察建议书校对不细致等情况。有的检察建议内容空乏，问题剖析不深。制发检察建议书的格式、内容和发送对象等协调性不足，在形成工作合力和规模效应方面仍有较大空间。

（四）跟踪落实有待深化。存在对检察建议后续工作重视不够情况，对被建议单位执行建议情况很少做跟踪访问和动态监督。有的问一下情况，没深入了解、认真监督其执行建议情况；个别人对被建议单位是否执行建议或是否执行建议到位采取听之任之态度。

改进基层检察建议工作路径探析

检察建议对于促进经济发展、加强社会管理、保障民生民利、预防减少犯罪等发挥着重要作用，是检察机关履行法律监督职能的重要方式，也是检察机关参与社会治安综合治理的一项重要任务，加强和改进基层检察建议工作意义重大。笔者认为须从以下几方面加强和改进基层检察建议工作：

（一）提高思想认识，筑牢司法为民理念。树立双赢多赢共赢理念，加强学习教育，让基层检察人员深刻认识到，检察机关结合履行法律监督职能和司法办案活动开展检察建议工作，有利于更好地促进有关单位完善制度，加强内部监督制约，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，有利于宣传法治、教育群众，预防减少违法犯罪，增强司法办案效果，对于维护社会稳定、保障民生民利，推动经济社会发展和平安法治建设起着不可替代的特殊作用，教育他们从恪守党的执政理念、夯实党的执政基础的高度去认识做好该项工作的重大意义，进一步提升他们加强和改进检察建议工作的积极性主动性。

（二）完善法律规定，增强建议强制效力。综观司法实践，若使检察建议有效落实，除检察机关要不断提升建议质量、严防滥发外，还应当建议由立法部门出台关于加强检察建议工作的决定，明确定性检察建议为检察机关履行法律监督职能、服务社会治安综合治理的一项非诉讼法律行为，明确规定被建议单位应在规定时间内将检察建议情况予以反馈，存异议可书面回复，逾期不执行或敷衍应付的要追究相关人员违法责任，以法规形式赋予检察建议强制性权威性，使其更好地发挥法律监督作用，有效提升检察建议刚性。

（三）强化工作管理，抓实内部协调衔接。建立在检委会领导下，以各业务部门为主体、综合部门协同的一体化综合管理机制。各业务部门负责制发、跟踪落实、异议复查和网上信息录入，并对检察建议文书承担司法责任。案管部门负责送达、接收回复或异议，以及对各业务部门信息录入的管理、提醒和催办。一名分管副检察长或检委会专委负责工作协调、审核签发，严把质量关。强调既分工又协作，突出工作协调衔接，坚持对带普遍性问题刑事案件一案一建议。通过专题培训、科学考核、适当奖惩和优秀建议评选等不断提升检察建议能力水平。

（四）着力跟踪落实，务求建议取得实效。注重事前沟通，努力提升检察建议科学性、可行性。坚持事后回访，对反应迅速、整改有力的，建议综治部门予以褒奖，对反应迟缓、整改不力的，应及时采取组织法制座谈、协助健全制度、提供法律服务等方式促其提高认识、解决问题、落实建议，对极个别不予理睬或敷衍应付的，可向党委或人大报告，借助领导机关的力量督促建议落实。完善抄报通报制度，严格执行检察建议报上级检察院备案审查制度，必要情况下，在向发案单位发检察建议时可向其上级主管部门抄报。对办案反映涉及地区、行业管理制度上普遍存在问题的，在向发案单位发检察建议的同时可向相关职能部门通报。对涉及同级政府部门问题需发检察建议的，可提请上一级检察院制发。