新时代下有效发挥基层央行内审同级监督职能探索

新时代赋予了内审工作新的使命。2018年1月12日，审计署公布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》(中华人民共和国审计署令第11号)，自2018年3月1日起实施。新《规定》丰富了内部审计内涵，拓展了内部审计外延，为新时代下内审工作提质增效指明了方向。人民银行内审部门作为1998年央行管理体制重大改革后唯一增设的部门，依据《中国人民银行内审工作制度》等规章制度，按照“统一领导、分级管理、监督同级、下查一级”原则，开展同级监督和下查一级工作，在央行内部管理、防范内控风险和提高履职效能等方面发挥了较好的促进作用。与“下查一级”不同，同级监督更多地体现了保健医生式的审计服务，是新时代下人民银行各级机构自我监督、自我优化的重要手段。

一、内审同级监督的职能定位及特点

(一)同级监督的内涵及职能定位

新《规定》第三条规定，“内部审计是对本单位及所属单位财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”2005年实施的《中国人民银行内部审计工作制度》，规定同级监督是人民银行各级内审部门对本行各职能部门的内部控制和风险管理情况及其工作人员依法履行职责情况进行检查、评价和分析的一种再监督行为。区别于“下查一级”，同级监督更能凸显“金融卫士”的咨询服务作用。

1.作为“纠查员”，及时发现问题。

新《规定》拓展了内审传统职能，除对本单位及所属单位财政财务收支、固定资产投资项目、经济管理和效益情况、领导人员履行经济责任情况进行审计外，增加了自然资源管理和生态环境保护责任的履行情况审计；境外机构、境外资产和境外经济活动审计；协助本单位主要负责人督促落实审计发现问题的整改工作；指导监督所属单位内部审计工作等职能。央行《内审工作制度》规定，内审部门“在本行行长领导下，负责本辖区的内审工作，接受上级行内审部门的指导和监督。”内审部门作为纠查员，在本行行长直接领导下，根据上级行年初工作安排和本行领导要求开展同级监督审计，对行领导负责并报告审计工作、及时揭示问题和风险、提出改进建议，督促问题整改落实。

2.作为“侦察员”，提前预防风险。

新《规定》丰富了内审职能，除监督、评价职能外，新增了建议职能，并将监督范围拓展至内部控制和风险管理领域，将审计目标定位为促进单位完善治理、实现目标。人民银行2013年出台了央行《内审部门风险评估工作试行办法》，各级分支机构每年定期组织对本行各项职能和业务领域开展内部控制风险评估。内审部门作为侦察员，通过内部控制风险评估，厘清组织内部运行过程中各项业务的风险分布及状况，对潜在风险或危机开展持续监测，提前揭示风险，报告行领导。根据风险评估结果制定每年的内审工作计划，配置审计资源，有针对性地实施审计活动，有效促进本行业务履职与财务活动处于安全、有效的运行状态。

3.作为“参谋员”，为领导建言献策。

新《规定》第十二条增加了内部审计对本单位及所属单位贯彻落实国家重点政策措施情况审计；发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计。明确了内审部门要推动政策措施贯彻落实，及时反映业务发展的新情况、新问题，促进政策不断完善。体现了内审工作已从“审数据”向“审政策”转变，从传统财务审计向现代管理审计转变，从微观业务审计向宏观管理审计转变。央行内审部门要当好行领导的参谋员，结合新时代经济金融发展新常态，加强经济金融调查研究和综合分析，当好行领导的参谋助手，为领导决策建言献策，以促进组织增加价值、实现自我优化。

(二) 同级监督的特点及优势

1.针对性强，服务性优。

相对于“下查一级”，央行同级监督对本行的组织情况熟悉，对本单位的职能部门及相关业务人员了解，知晓相关业务流程，方便交流沟通，及时找准风险点，针对本行党委关心的领域和问题，针对性地开展同级监督，发现风险隐患和存在问题。在整个审计过程中，审计双方容易达成共识，内审部门分析问题产生原因更为中肯到位，提出的改进意见和建议针对性更强，更贴近本行实际，切实可行，能更好地发挥内审增加组织价值作用。

2.时效性高，持续性佳。

内审部门作为同级监督的执行者，身处组织内部，能及时掌握行内动态，根据行党委要求迅速地组织开展审计；审前准备、资料收集更为便利，审计双方同地办公，效率更高。同时内审部门作为行内机构，年度内审工作可以根据行领导要求和监督需要随时进行调整，对重要隐患和突发风险开展连续审计检查，持续优化内控管理；对审计发现问题及时地开展回头看，有效跟踪督查问题整改到位情况，杜绝屡审屡犯现象发生。

二、 目前内审同级监督存在的问题

(一)审计环境有待培育。

一是同级监督缺乏独立性。央行各级内审部门既在上级行内审部门领导下，监督本行业务部门贯彻落实上级行的各项政策精神，同时也在本行党委的领导下，监督业务部门贯彻落实本行的各项工作任务。当审计发现重大问题时，可能受本单位保护主义思想影响，造成审计发现问题未能全面如实上报。

二是对同级监督存在认识误区。一方面部分业务部门及其业务人员未充分认识到同级监督对促进提高履职、加强内部管理的重要性，多数希望内审部门事前参与相关业务的审核把关，而不是通过同级监督来“秋后算账”，事后“找茬”。另一方面内审部门与业务部门的交流较为被动，由于在同一单位共事，双方低头不见抬头见，遇到审计问题，内审人员碍于情面，或是担心得罪人，在日后行员考核中失去群众支持，难以或不敢全面反映问题，往往只反映合规性问题，造成既无法有效发挥监督职能，又增加了自身的审计风险。

(二)监督机制有待明确。

目前，央行系统内审制度存在滞后。现行的央行《内审操作程序》及《内审工作制度》规定了内审部门对本行各职能部门的主要审计内容，《领导干部离任审计制度》及《领导干部履行职责审计办法(试行)》明确了对本行内设职能部门主要负责人和直属企事业单位负责人实施离任或履职审计的主要内容。这些制度实施已有十多年，未根据业务发展及时修订完善；有的制度粗线条，操作性不强。《内部控制指引》及2013年出台的《风险评估工作试行办法》，规定总行统一组织、各级行统筹辖内内审资源组织实施风险评估。近三年持续组织开展，更新评估对象风险等级，但刚性约束有限，至今未制定统一的同级监督制度，出台同级监督操作规程，制约了基层央行同级监督职能的发挥。

(三)监督方式有待优化。

一是同级监督手段单一。目前，同级监督基本上仍以现场审计、手工查阅资料为主，非现场审计虽有开展，多停留在浅表层次，深度、广度不够。随着计算机和网络技术发展，人民银行各类业务系统不断上线升级，业务系统种类繁多且相对独立，内审与业务部门日常交流有限，造成基层行内审部门无法直接获取业务数据，无法对重要业务和风险领域展开持续、动态监测，非现场监督难度大，监督效果薄弱。

二是内审部门承担日常事务性监督较多，同级监督效果弱化。基层行内审部门除根据上级行内审工作要点安排和本行领导要求，开展同级审计监督、审计调查、风险评估外，还承担了大量的日常重要事项监督，如本行集中采购和分散采购日常监督，发行库主任、国库主任及营业部主任查库监督，本行再贷款、再贴现审贷监督等，特别是采购监督发生频率高，这些日常监督事项均需内审部门派员参加，占用较多工作时间。内审人员以参会、例行检查方式参与监督，监督作用有限。日常监督过多参与，打乱审计工作部署，造成同级监督效率低，有的项目持续3-4个月，有的甚至现场审计长达半年之久，不仅给被审计单位工作造成一定不便，也给内审部门带来工作拖沓的不良印象。

(四)审计成果有待转化。

一是审计质量有待提高。独立、客观、公正、保密是内审工作的职业要求。但在实际工作中，对同级监督发现的一些重大问题，受多种因素影响，在审计报告中难以如实反映、客观评价，造成实际情况与审计报告存在出入，同级监督效果大打折扣。

二是监督职能发挥不理想。由于审计任务繁重，部分内审人员多满足于完成领导交办的同级监督项目，注重审计过程，未在审计建议上多下功夫。对审计发现问题缺乏深度思考，没有从深层次分析问题产生原因，审计建议含金量不高，或局限于操作层面，或空洞抽象无关痛痒，不能从理顺机制、完善制度、规范流程等方面提出建设性建议，为领导决策提供参考。

(五)人员素质有待提高。

新时代下同级监督需要高素质的复合型人才。人民银行具有制定和贯彻落实货币政策、维护金融稳定、做好金融服务等多项职能，涉及的专业领域广，政策性和专业性极强，要真正做好同级监督，对内审人员相应地提出了更高要求。而现有内审人员：年龄大的、学历低、进取心不强；年轻的、学历高、经验不足；以财务会计专业为主，懂管理、审计、技术的人才缺乏。内审人员要在短时间内搜集了解并熟练掌握业务和政策制度较难。由于部分内审人员业务不过硬，审计结果可能出现被审计对象不认可，直接影响同级监督质量和效果。

三、有效提升内审同级监督工作建议

(一)理顺关系，营造良好的同级监督氛围。

一是强化宣传教育，提高思想认识。加强同级监督工作重要性、必要性和可行性的宣传教育，使各级行领导和广大干部职工充分认识到，内部审计目的是审帮促，通过同级监督实现审计双方共赢；同级监督既是对业务部门的权利约束，也是对相关责任人的爱护，更有助于本行履职能力的提升；各业务部门要树立“发现问题是水平、解决问题是能力”的理念，一手抓问题整改，一手抓制度建设，切实扎紧制度的“笼子”。增强接受同级监督的自觉性。

二是领导重视监督，营造良好氛围。各级行“一把手”对同级监督的重视程度，是同级监督职能有效发挥的关键。各级行领导要高度重视并大力支持同级监督工作，发扬表率作用，通过主持召开同级监督进点会、专题听取同级监督情况汇报、督导审计发现问题整改，切实履行同级监督领导职责。

三是完善监督人员考核机制。充分考虑内审监督的特殊性，出台与工作性质相适应的人员考核和任用办法，如单独设置内审部门年度考核评价方式，降低被审计部门的评价权重，增加主管行领导的权重，同时评优评先给予内审人员一定倾斜，适度保护内审人员的积极性。着力营造良好的监督环境，只有监督者敢于监督、善于监督，被监督者主动接受监督，同级监督职能才能顺利有效发挥。

(二)制度先行，健全同级监督工作机制。

一是建议总行尽快出台《同级监督工作规程》，修订完善现有的内部审计规章制度，理顺同级监督工作程序，适当精简内审工作操作程序，提高现场审计效率，以适应新时代内部审计工作需要。二是各级行要建立健全本行内控管理实施细则，明确部门负责人为本部门的内控管理第一责任人，并指定专人担任部门内控联络员，具体负责执行本部门的内控管理工作；将部门和内控联络员考核与内控管理、同级监督质效挂钩。三是健全问责制度。建立《严格执行规章制度强化责任追究办法》，对违反规章制度的行为制定具体的问责制度，确定问责对象、形式和标准，明确职责，着力解决有章不循、违章不究、管理和操作责任弱化问题，防止违纪违规行为和各类事故、案件的发生，做到工作人员工作有岗位、岗位有职责、履职有考核、违规必追责。

(三)改进方式，提升同级监督效率。

一是加强非现场审计。建议总行加快完善人行辅助审计系统建设，组织业务和科技人员进行技术攻关，适当扩大辅助审计应用范围，优化央行主要业务和重要风险领域的非现场分析模型，扎实推进非现场审计，有效提升辅助审计运用效果。二是共享监督资源。各级行要建立健全大监督机制。定期召开大监督会议，整合内审及其他监督部门的监督资源，协调部署同级监督对象和频率，实现审计资源和监督信息共享，避免重复监督和走过场现象发生。三是精简内审职能。理顺日常重要事项监督机制，内审部门退出对本行采购等部分日常重要事项的事前、事中监督，强化对日常重要事项的事后监督，增强同级监督的独立性和客观性。

(四)注重整改，推动同级监督成果转化。

一是内审部门加强与被审计部门的沟通，通过审计回访、召开审计项目分析会，促进双方对审计发现的理解与认同，从体制机制、内控管理、业务流程等多层面，深入分析查找问题产生根源，针对性提出切实可行的审计建议，进而达成共识，有效促进问题整改落实。

二是构建同级监督长效机制。各级行要以问题为导向、以制度为准绳，建立同级监督问题整改台账，每年组织对上年度审计项目开展跟踪督查，持续追踪问题整改情况。对往年整改不到位、督导检查新发现的问题，要采取坚决措施深化整改，实行销号制度，整改一个，销号一个，不断巩固和扩展整改工作成果。定期汇总通报同级监督发现及问题整改情况，在全辖范围内通报，切实减少屡查屡犯，达到“发现一个、整改一片”效果。

(五)加强培训，提高审计人员综合素质。

一是建好内审队伍。各级行要选拔党性强、品行端、业务精、作风正的业务人员充实到内审部门，在保证内审人员质量的前提下保证人员数量。加强跨部门岗位交流，一方面将业务人员引进来，提升内审队伍专业化水平，增进审计双方的沟通理解，一方面把内审人员送出去，促进业务部门内控和风险意识的提升。

二是锤炼过硬本领。建立新进内审人员导师培训制，以老带新，以审代训，定期安排内审人员轮流参加上级行、内审协会或高校业务培训；安排自主交流学习，内审人员每年选择不同的业务岗位跟班学习，加快知识结构的更新和业务素质的全面提高；组织全辖审计报告互评、参加上级行和当地内审协会审计项目评优等活动，通过传帮带、筑讲台、搭展台、走出去等多种形式，有效提升内审履职水平。

三是更新同级监督理念。内审部门要转换观念，按照新《规定》赋予的新职能，紧紧围绕央行中心工作，突出重点业务和主要风险两个关键环节，贴近管理需要，根据国家经济金融宏观政策的调整和变化，掌握政策执行情况，捕捉监管盲点，着重从体制、机制、政策管理等方面研究，防范风险和案件隐患，提出审计建议，服务于金融改革和央行工作大局，为领导宏观决策提供参考建议。