国务院简政放权下如何保障海域使用论证工作质量的思考

王园君 曹英志 孟云闪

国家海洋信息中心，天津 300171

国务院推进简政放权，清理规范行政审批中介服务，在这一决策部署和要求下，如何实在放权、强化监管，以此保障我国海域使用论证工作质量，笔者浅谈自己的见解以供探讨。

1 海域使用论证内涵

《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海域属于国家所有[1]，单位和个人申请使用海域需提交“海域使用论证材料”，海洋行政主管部门主持海域使用论证的审核，并将论证材料作为用海审批的主要依据之一。海域使用论证通过对申请海域的区位条件、资源状况、开发现状、功能定位、开发布局、面积量算、风险防范、生态用海等因素进行调查、勘测、预测、评价、分析，提出项目用海是否可行的结论并给出相应的书面材料，以达到科学用海、规范管海和可持续用海的目的，为海域使用项目的行政审批和监督管理提供重要技术依据[2]。

海域使用论证工作有两个重要环节，一是海域使用论证报告的编制，二是论证报告的评审，两者构成海域使用论证工作的技术支撑。参与其中的从业单位、从业个人、评审专家、审批人员的职责和素质，是保障海域使用论证工作质量的重要因素。

2 简政放权背景

党的十八大以来，对全面深化改革、加快转变政府职能做出了部署，提出了要求。2013年国务院取消和下放一批行政审批项目82个，2014年取消和调整一批行政审批项目等95个事项。

国务院继续加强对中介服务事项的管理，2015年出台《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》提出清理规范的措施，包括“清理中介服务事项”“破除中介服务垄断”“切断中介服务利益关联”“规范中介服务收费”“实行中介服务清单管理”和“加强中介服务监管”[3]，2016年出台的《国务院关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》，对海域使用论证中介服务事项的处理决定“申请人可按要求自行编制海域使用论证报告，也可委托有关机构编制，审批部门不得以任何形式要求申请人必须委托特定中介机构提供服务；保留审批部门现有的海域使用论证报告技术评估、评审”[4]，明确认真做好清理规范行政审批中介服务事项，加快配套改革和相关制度建设，加强中介服务监管，加强事中事后监管，保障行政审批质量和效率。

3 我国海域使用论证现状及存在的问题

3.1 论证工作现状

我国海域使用论证工作，从1993年《国家海域使用暂行规定》首次提出海域使用论证的概念，至今已有20年。国家海洋局先后出台一系列管理措施，包括2004年实施的《海域使用论证资质管理规定》和《海域使用论证评审专家库管理办法》、2007年实施的《关于建立海域使用论证工作举报制度的通知》、2008年实施的《海域使用论证管理规定》、2009年下发的《关于进一步加强海域使用论证工作的若干意见》和《关于进一步规范地方海域使用论证报告评审工作的若干意见》、2010年印发和《海域使用论证技术导则的通知》《关于海域使用论证报告依申请公开有关问题的通知》和《关于全面开展海域使用论证报告质量评估工作的通知》，以及2011年印发的《关于加强海域使用论证报告评审工作的意见》，对规范海域使用论证、提高海域使用论证水平起到重要作用。

但是随着海洋经济的快速发展，用海需求不断增长，用海类型和方式不断增多，同时近年来国家出台一系列加强推进生态文明建设，以及深入推进行政审批制度改革、加快政府职能转变和简政放权政策，在新的形势下国家海洋局采取决策部署，出台相关政策文件，清理规范中介服务，提高论证报告质量，确保海域使用的科学性、公正性。

3.1.1 规章制度

废止《海域使用论证收费标准（试行）》，修订《海域使用论证技术导则》。严格执行国务院有关决定，取消对论证报告编制单位资质的要求。但取消不代表不管，2016年12月出台的《国家海洋局关于进一步规范海域使用论证管理工作的意见》，明确从规范论证报告编制、加强编制单位和报告质量监管、规范评审程序和标准、加强评审专家管理、建设配套措施及制度上，加强事中事后监管，规范海域使用论证管理工作，提高海域使用论证报告质量[5]。2017年8月出台的《国家海洋局海域综合管理司关于进一步明确局属单位开展海域使用论证报告编制工作有关问题的通知》，进一步明确国家海洋局不再受理所属事业单位、主管的社会组织及其创办企业在《意见》印发后编制的论证报告[6]。

3.1.2 技术标准

出台《建设项目用海面积控制指标（试行）》，规定主要建设项目用海集约管控指标和要求，提升用海效率和投入、优化平面布局；印发《宗海图编绘技术规范（试行）》，规范用海项目宗海位置图和界址图；起草征求《围填海工程用海生态建设方案编制技术规程（试行）》以及《海域使用论证技术导则》意见，用于指导围填海工程设计和论证报告生态建设方案专章编制工作，促进科学配置海域空间资源，提高生态管海用海。

3.1.3 对外平台

重新改版升级“中国海域使用论证网站”，并于2017年8月1日正式上线。网站增加从业单位、从业人员、评审专家和诚信记录等内容的展示板块，建立国家级海域使用论证评审专家随机抽取，加大海域使用论证信息公开。网站平台实现海域使用论证管理工作动态、信息对外公开，供社会公众查询、监督。

3.2 存在的问题

3.2.1 海域使用论证管理制度滞后

我国的《海域使用论证资质管理规定》和《海域使用论证评审专家库管理办法》是2004年实施的，《海域使用论证管理规定》是2008年实施的，规定中涉及海域使用资质的申请内容与取消对论证报告编制单位的要求已不相符合，同时论证管理评审内容、评审专家职责以及审批工作的期限等内容与现行国家简政放权、国家海洋局行政审批以及“放管服”的决策要求相滞后。

3.2.2 论证报告质量有所提高但仍存在问题

为加强海域使用论证工组监管管理，进一步提高论证报告质量，国家海洋局开展论证报告检查并通报。分析历年论证报告检查结果，海域使用论证报告总体质量有明显提高，但仍存在一些问题，主要集中在：一是报告内部审查工作流于形式；二是宗海图绘制不规范；三是相关章节内容，如用海必要性、平面布置分析等，分析不深入，不到位；四是论证报告编制材料堆积照搬，没有针对性；五是未按专家意见认真修改报告。

3.2.3 评审专家缺乏客观和公正性

3.2.4 从业单位的不正当竞争

海域使用论证资质放开后，行业门槛降低了，任何单位和个人都可以编制报告，导致从业单位之间压价竞争，不在提高自身技术水平和服务质量上下功夫，而是大打价格战，造成出现低投入、低水平的研究，导致编制报告质量良莠不齐。

3.2.5 论证报告经费支付方式的不合理性

目前论证报告编制的费用由用海者支付，编制单位与用海企业签订合同，分期支付，完成并通过评审后支付余款。这种委托与被委托关系会导致论证报告编制单位的立场站在用海者一边，尽可能编制出项目用海可行的结论，因而论证结论难以客观合理。

4 措施与建议

在简政放权的背景下，降低行业准入门槛，不是不管，反而意味监管力度的加大。如何才能保障海域使用论证工作质量，完善海域使用论证管理体系，加强事中事后监管，采取措施与建议如下。

4.1 目前采取措施

4.1.1 严格执行国务院有关决定

严格贯彻执行国务院有关决定，清理规范文件，制定与实施相关制度规章，强化海域使用论证中介服务的放与管。《国家海洋局关于进一步规范海域使用论证管理工作的意见》和《国家海洋局海域综合管理司关于进一步明确局属单位开展海域使用论证报告编制工作有关问题的通知》等政策文件是现阶段海域使用论证工作的指导性文件，明确清理红顶中介，取消资质要求，解除资质等级限制。

4.1.2 改进报国务院审批项目审批流程

国务院审批项目，审批流程序为属地受理、逐级审查上报，以及直接受理两种。目前国批直接受理项目增加论证监管复审，撇开一切主观因素，从技术角度，审核论证报告（报批稿），给出最客观的审核结论。建议进一步加强对国管项目的审查力度，强化对项目用海的事中监管。

本文主要从汉语作为第二语言习得的角度，观察泰国中高级留学生汉语“请求”言语行为使用，从中发现学生对该行为的掌握及运用情况。

4.1.3 加强评审专家管理

国家已建立海域使用论证评审专家库，规范海域使用论证报告评审工作。海洋行政主管部门从专家库选择专业配备合理的专家组成评审组，对论证报告进行评审。近期采取一系列措施加强对评审专家管理，一是建立专家随机抽取机制，2017年在中国海域使用论证网开发了评审专家随机抽取模块，建立随机抽取机制，先期开展国家级评审专家抽取工作，模块功能完善后推行至地方，确保海域使用论证评审工作的客观公正；二是建立完善专家库体系，2017年8月16日下文开展国家级论证评审专家库换届工作，通过换届，重新遴选一批具备熟悉和掌握国家有关法律法规、标准规范以及国家相关产业政策要求的能力，能坚持客观、公正、实事求是的科学态度，全面考虑项目所在海域的海洋资源综合利用和可持续发展问题，对于项目中的关键问题、敏感问题不回避的专家，可以是从事过论证工作的一线论证专家，从而更科学、更严谨、更客观地评审论证报告，并对评审结论终身负责，加强对论证报告事中监管。

4.1.4 强化论证报告质量检查

目前全国共有105家海域使用论证资质单位，2589个海域使用岗位证书人员，从事海域使用论证工作队伍健全，可以加强海域使用论证工作监督管理，提高海域使用论证报告质量。国家海洋局自2007年开展对论证报告的质量检查工作，将检查结果通报检查并公示，截至目前已经开展8次论证报告检查工作。检查内容涵盖主要分为两大块：一是报告形式方面，包括编制人员签字、现场勘查记录、内审意见、宗海图签字盖章、专家意见修改等；二是报告内容方面，如宗海图绘制规范性、界址点坐标正确性、用海必要性、区划规划符合性、平面布置及用海面积合理性等内容的分析深入性、报告引用资料分析的针对性等。

从报告检查内容可以看出，检查项目多，审核严格仔细。今年改版升级中国海域使用论证网，将历年检查结果有关信息纳入从业单位（个人）诚信档案，建立信用评价体系，并在网站首页“单位诚信/个人诚信”模块中展示，对编制单位（个人）起到警示作用，提高其工作责任心，更重要的是对用海申请人进行风险提示，强化海域使用论证工作的监管。

4.2 建议

4.2.1 提高海域使用论证管理制度法律层级

当前涉及海域使用论证管理的规范性文件有11个，但是没有一个更高法律层级的部门规章，建议清理整理已有的规范性文件，提高法律级别，出台级别高的部门规章，规定编制报告主体责任、诚信体系、论证报告评审专家以及报告书公示等内容。

4.2.2 强化论证报告中数据质量、出处的审核

论证报告工作要求编制单位要本着摆事实说“数”话，对项目用海的可行性展开真实可靠的有效性论证。报告中的“数”包括项目周边海洋环境质量现状、海域开发利用现状、项目平面布置，以及利益相关者信息。对于报告书中项目所在海域环境质量的本底数据，建议选择第三方机构对论证报告中海洋环境数据、海域权属现状数据、规划区划等数据资料进行真实性和准确性检验，用于评审专家作为评判项目是否可以在该海域用海的重要依据。对报告中的宗海图、项目平面布置图、测试报告、利益相关者协议等建议加盖公章，为项目用海事后监管保留溯源和追责依据。

4.2.3 加强学术交流和技术培训

国家海洋局先后组织海域使用论证技术论坛、评审专家高级研讨班、从业单位技术负责人和编制人员培训等活动。随着对海域使用论证资质的放开，举办论证工作的学术交流和技术培训对壮大论证队伍，提高人员业务水平和自身素质，进一步提升论证水平是十分必要的。

优化论证对外技术交流平台，举办论证主题会议及论坛，提供线上线下从业单位（个人）、评审专家的相互交流和学习，交流论证报告编制和专家评审工作的经验，推进海域使用论证理论研究和技术实践的结合，共同提高，促进海域使用论证工作的质量和水平。

4.2.4 加大宣传，主动公开，督促行业自律

通过中国海域使用论证网，及时发布海洋管理工作动态等信息，加大宣传海洋主管部门管理用海的理念，让用海人、从业单位（个人）以及公众了解国家管海用海的政策要求，达到科学用海、生态用海；主动公开论证报告质量检查结果、对优秀报告及评审意见依申请公开，一是体现国家政府公开要求，同时也给海域使用论证工作者学习机会，三是供公众查询和监督，督促行业自律。

5 结语

在国家简政放权背景下，有效保障我国海域使用论证质量工作，加大对海域使用论证中介服务工作的监管力度，强化中间和结果化管理，建立健全海域使用论证工作环境，以达到科学用海、规范管理和经济、社会、生态可持续发展。