投资厄瓜多尔

文/张昕 编辑/王亚亚

作者系中国路桥厄瓜多尔分公司总经理

反思前政府的政策缺陷、鼓励私营经济发展、吸引和拉动外国投资、压缩公共债务规模，是厄瓜多尔新政府在这近一年执政过程中形成的共识。

厄瓜多尔位于南美洲西北部，是“一带一路”倡议“21世纪海上丝绸之路”在地理上的自然延伸。厄瓜多尔矿产资源丰富，是拉美地区第五大石油生产国。自2000年起，该国推行货币美元化政策，用美元取代当时因严重通货膨胀而价值极低的旧货币苏克雷，实现了国民经济和中央财政的平稳过渡。中厄两国于1980年建立外交关系。目前，中国是继美国和欧盟之后厄瓜多尔的第三大贸易伙伴，而厄瓜多尔则是中国在拉美的第十大贸易伙伴，2017年双边贸易额约37亿美元。

十年合作焕发新生机

2007年至2017年的十年间，厄瓜多尔在经历了过去多年的政局动荡后，进入了一段平稳发展时期。前总统科雷亚于2007年首次当选。以他为首的左翼政党执政联盟，倡导加强中央政府对经济的总体控制，在战略领域推动国有化。在首个任期内，科雷亚借助高油价所带来的财政便利扩大主权债务规模，加大了在能源、电力、交通等领域的公共投资。2014年国际油价下跌前，厄瓜多尔保持着年均3%—4%左右的经济增长率，通胀稳定在1%—2%左右，失业率维持在5%以内。当地民生得到明显改善，整体社会治安状况同步好转。这期间，大批中资工程承包企业进入厄瓜多尔市场，使厄瓜多尔成为继委内瑞拉和玻利维亚之后中资企业高度集中的又一个拉美国家。目前在厄瓜多尔的中资企业数量已过百，在石油、电力、交通、通信、教育等领域，利用中方资金和当地政府预算，承接并完成了大批传统的工程承包或EPC总包项目，总体履约情况良好。但2014年后，受该国政府财政收入萎缩的影响，也有相当多的项目出现工程款严重拖欠的问题。

由于前总统科雷亚推行扩张性的公共财政政策，忽视了对私营经济的政策倾斜，导致私营领域发展受到不同程度的抑制，加之当地外国直接投资欠缺，2016至2017年间，厄瓜多尔政府公共债务余额逼近宪法所规定的占GDP40%的上限。雪上加霜的还有日益严重的官员腐败问题，以及国际油价下行的不利因素，从而导致厄瓜多尔在2015、2016两年连续出现经济负增长。

2017年4月，莫雷诺当选总统后，大力打击腐败，对政府部门精简改组，大幅削减了公共预算，并在企业税收、劳工政策、外国投资等方面尝试进行改革，在基础设施领域鼓励采用PPP/BOT模式实施重大项目。总体来讲，反思前政府的政策缺陷、鼓励私营经济发展、吸引和拉动外国投资、压缩公共债务规模，是新政府在这近一年来执政和政策调整过程中所形成的共识。

在基建领域，厄瓜多尔政府着力推广PPP模式。2015年，该国政府颁布《公私合作和外国投资激励法》，明确设立PPP项目立项审批机构，对基础设施领域投资人给予10年免所得税的优惠待遇等。随后，多家外资公司在厄瓜多尔中标并签署多个重大项目特许经营协议。厄瓜多尔交通与公共工程部、住房部还相继出台了公路和社会住房领域的PPP项目计划，电力部也准备出售部分水电站的运营权，以协助缓解财政紧张的状况。此外，一些地方政府经中央政府授权，也陆续推出了其所辖省市范围内的电力、水务、交通、航运等领域的招商项目。可以看到，厄瓜多尔新政府政策的转型调整，使电力、交通、住房、水务等基础设施领域出现了许多值得深入分析并尝试介入的市场机遇，同时也对中资工程承包企业的业务转型升级提出了新的要求和挑战。

过去十年，中资工程承包企业在厄瓜多尔的业务同质化现象比较突出，主要是围绕中方融资机构的贷款资金所支持的项目展开竞争。今后一段时间，使用政府主权借款为本国项目提供资金的方式将会面临政府内部更多的审查流程，用贷预算的审批难度也会增加。面对这种局面，对特定项目情况进行充分调研和评估、通过资本金的直接投入并以项目收益做担保引入融资机构贷款，已成为中资企业摆脱同质化竞争、直面挑战的新出路。

把脉区域风险

在拉美国家工作的人都对该地区的“民风散漫、政府懈怠、民主泛滥”留有深刻印象，厄瓜多尔也不例外。尽管目前新政府出台了多项改革举措，显示出改善投资环境、促进经济发展的积极意向，但上述三个社会特征仍可能会使政策实际执行效果大打折扣。

“民风散漫”的相关风险

人员属地化风险。厄瓜多尔的高等教育普及度相对比较低，加上自身文化中存在自由散漫的因子，导致从市场上获得高素质技术和管理人才的难度比较大。相当多的当地雇员在工作态度与责任心、工作习惯、专业能力以及职业操守方面均存在不足，企业的人员变动和岗位调整频繁。特别是工程、财务等关键岗位人员，频繁的变动会影响到工作的连续性，甚至会危及企业核心商业信息的保密问题。

合作方履约风险。厄瓜多尔除战略性行业强调国有化外，其他行业的私有化程度还是比较高的，包括与工程承包业务最相关的建筑业。这些建筑业的私营企业，是中资企业的潜在合作方，而人员个体的散漫作风，必然会反映到这些企业的企业文化、经营方式、资信能力和履约意识上来。中资企业在确立与这些企业建立合作关系前，尤其要做好充分调研，谨慎加以选择。目前，不少中资企业已对当地的企业资信状况进行了积累，并初步形成了当地企业的黑名单和白名单，但尚缺乏整体的信息归纳与共享。

“政府懈怠”的相关风险

项目决策风险。过去多年，厄瓜多尔政府各部委主管人员更迭频繁，中央政府有时还会因部门利益冲突，对项目的主管机构进行调整，这直接导致了项目决策流程缺乏合理规划、管理涣散无序，重大项目的决策经常被反复拖延，甚至无法继续推动。这就可能直接导致项目错过最佳立项时机，造成企业开发资源的大量浪费。

合同变更风险。在项目的执行过程中，由于政府人员的管理松懈和疏忽以及本身合同意识的淡薄，往往会使合同变更问题迟迟得不到解决；当地的公共招标法在合同索赔和争议解决条款中，也明显存在对承包企业不利的约定，会使承包商形成额外的资金占用成本，或发生其他无法回收的直接、间接费用开支。如果问题积累到一定程度导致重大合同纠纷，政府人员大多会选择逃避责任或将问题归咎于承包商，并以单方面终止合同进行要挟，采取极端的合同手段做出处理。

执行层面风险。政府懈怠、不作为的另一个表现，是政府高层有好的宏观想法，而在执行层却缺少必要的跟进配合，相关法律和条例细则缺失或滞后。以基础设施投资领域为例，此类项目的物权往往并不归投资人所有，投资人或项目公司所拥有的只是根据特许经营合同的约定获得投资回报的权益。而在当地有关担保方面的法律条文中，既缺少对项目收益权进行质押及其权益转让的明确约定，也缺少针对一些收益率偏低的项目提供最低收益担保的基本概念。这会较大程度地影响投资人的决策，以及融资方对项目风险的评估，也会给项目带来潜在的法律风险。

“民主泛滥”的相关风险

政治利益驱动风险。厄瓜多尔采用的是“一人一票”的选举制度，政党林立，很多政客在政治利益的驱动下，通过其掮客向中资企业推荐项目，或要求企业为其提供利益支持。如果企业缺乏对当地政治形势的充分了解，缺少基本的项目判断识别能力，很容易被引入歧途，或者被利用卷入当地政治纷争。中资企业需要结合自身的专业领域和经营范围，制定较为完善的项目筛选机制，并在合规控制体系及管理措施的指导下， 以“有所为有所不为”的原则，谨慎选择真正对企业发展有利的项目，避免与当地政党或政府官员发生利益输送，最大程度地维护企业的根本利益。

民主泛滥在当地的又一个典型表现是媒体高度自由化，劳工及环保领域的非政府组织活跃。厄瓜多尔政府中也存在着与之相关的势力。他们会针对中资企业经营中出现的正常劳资纠纷、土地征用，以及拆迁或环境保护等问题，通过与一些媒体和非政府组织的互动，利用金钱收买中资企业项目所在社区的民众，煽动群体事件，以阻挠项目的审批和实施。此类风险在中资企业参与的能源、电力、交通和矿产类项目上曾多次出现，需要引起高度关注。目前已经有部分企业聘用专业的媒体顾问机构，对相关信息进行预判。从长期经营角度看，中资企业的前方机构确实需要在集团总部的指导下，提高应对媒体和公关危机的能力。

对于工程承包企业来说，厄瓜多尔是一个机遇和风险并存的市场：一方面，政府已经启动对投资的引导和激励政策；但另一方面，其“人治+法治”的治理模式在短期内还不会发生根本转变，企业本身仍处在多变的市场环境中，需要对各种机遇和风险进行及时判断并采取措施加以应对。中国的工程承包企业应当依托国家相关政策支持，加强与有关融资方和咨询机构的前期协作，深度参与当地政府的中长期发展规划，主动识别并控制风险，积极寻找新的业务增长点。