关于我国国家公园的法律问题浅析

张燚

摘要 国家公园作为我国自然保护地的重要成分，是加快生态文明制度建设的重点发展对象。为助力《（建立国家公园体制总体方案》的落实工作，本文对我国国家公园制度作出深入研究，发现存在缺乏统一技术标准法律体系、缺乏高位阶专门立法、执法遇到地方阻力等三个方面的原因，并由此分析了这些问题背后的原因，即国家公园在我国发展不够成熟，缺乏完备的理论基础，与周边社区的关系也未能妥善处理等，最后提出了建立统一的技术标准法律体系，推动国家公园高位阶化的立法工作，考虑地方利益诉求、推动科学立法三个方面的建议。

关键词 国家公园 技术标准 法律位阶 社区利益

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.339

一、我国国家公园存在的问题

（一）缺乏统一的国家公园技术标准法律体系

我国国家公园法律规定中不乏关于国家公园技术标准的规范，《云南省国家公园管理条例》、《国家公园管理评估规范》等地方法规和技术标准均对国家公园的设立、规划、管理、保护作出了相关规定，但遗憾的是尚未形成完整的技术标准体系。国家公园技术标准法律体系是一个法律规范的有机体，由一系列涉及国家公园等领域的具有内在联系的国家标准、行业标准组成，是国家公园体系的基础，也是国家赖以指导国家公园从审批、建设、管理、监督等工作的基础。目前，我国虽然在保护地建设与管理方面取得了卓著的成就，但是由于缺乏统一的技术标准法律体系，导致实际操作中出现一些不科学现象。

（二）国家公园相关立法位阶较低

在一些国家公园发展的较为完善的国家，国家公园相关立法位阶一般比较高。美国的国家公园立法体系主要由国家公园基本法、授权法、单行法、部门规章构成。美国基本法由国会制定，具有较高的法律位阶，在国家公园法律体系运行中能够起到较好的指导协调作用。反观我国，我国《宪法》第九条、第十条等对环保义务、土地归属、国家责任、自然资源的归属等问题作出了规定，但是《宪法》毕竟为具有最高效力的纲领性法案，并不能从细节方面对国家公园作出规定。而我国《环境保护法》、《自然保护区条例》等法律不仅针对性不强，对国家公园的规定不够具体，更为重要的是法律位阶不够高，在与其他《草原法》、《森林法》相冲突的时候，不能有效的发挥作用。

（三）国家公园相关执法遭遇地方阻力

国家公园的建立对于保护地方自然环境的作用是毋庸置疑的，但是国家公园的存在对当地人们生活方式以及经济发展也会产生一定影响。如何不能处理好建立国家公园与发展当地经济二者之间的关系，那么地方阻力必然会成为影响国家公园发展的一个重要因素。以鄱阳湖国家湿地公园为例，当地的传统生产方式对湿地公园社区居民产生了深远的影响，当地居民对鄱阳湖湿地资源的依赖性很大，传统农业、渔业生产在居民收入中仍然占据着重要位置。鄱阳湖国家湿地公园的建立改变了当地的生活方式，对当地经济发展产生了巨大的影响，不可避免的遭遇了社区阻力。所以，鄱阳湖国家湿地森林公园最初实行过程进程缓慢，费时费力。

二、我国国家公园存在问题的原因分析

（一）我国缺乏统一的国家公园技术标准法律体系的原因

我国缺乏统一的国家公园技术标准法律体系的原因有两点。其一，国家公园体制在我国属于新生事物，发展历史较短，相关标准、体制不够成熟，其建设与发展目前仍然处于混沌的状态。我国的自然生态保护工作的快速开展始于20世纪80年代，而国内第一个国家公园于2008年才被批準建立。2008年，云南省和汤旺河被相关部门认定为国内国家公园试点单位，到了2015年，全国范围内才有9家国家公园试点单位得到增补和确认。而在美国、法国等发达国家，国家公园制度早于十九世纪七十年代就已经开始萌芽并逐渐发展。根据1872年3月1日的美国国会法案，黄石公园被正式命名为“保护野生动物和自然资源的国家公园”，这是世界上第一个国家公园。相比于国外发达国家，我国国家公园体制起步较晚，导致相关标准不够科学系统。其二，世界上大多数实施国家公园保护地类型的国家、地区均拥有一定数量的技术标准化的法律规范，但形成完整技术标准体系的不过尔尔，所以在建立系统、完善的国家公园技术标准法律体系方面，我国并没有可以直接借鉴的国外经验。

（二）国家公园相关立法位阶较低的原因

我国国家公园相关立法位阶较低的原因主要存在于两个方面。其一，国家公园制度在我国起步晚，发展的尚不成熟，我国对其认识不够全面深刻，缺乏科学立法所需要的理论基础。我国自改革开放以来才逐渐对保护环境引起重视。近年来，我国大力推行生态文明建设，积极探索国家公园建设体制。在不断学习国外先进经验的基础上，坚持在实践中总结经验，不断完善国家公园体制。正因为我国国家公园体制是一种新兴的生态保护形式，在立法过程中要考虑的各方面因素也较为复杂，所以，我国暂时缺失关于国家公园的高位阶的专门立法。其二，我国对于国家公园制度并未引起太高重视，虽然今年来，我国生态环境保护工作取得长足进步，但是不可否认的是，我国关于国家公园建设的相关立法支持、配套设施并不完善，这与国家公园在我国产生的影响力不够深远是有一定关系的，而扩大国家公园在我国的影响力，必须通过国家的高度重视来完成。

（三）国家公园相关执法遭遇地方阻力的原因

我国作为一个历史悠久的国家，拥有深厚的文化底蕴。在漫长的历史发展中，人与自然长期共存，自然资源一定程度上决定了人们生活方式以及文化发展。例如，三江源地区平均海拔3500-4800米，是世界屋脊——青藏高原的腹地，为孕育中华民族、中南半岛悠久文明历史的世界著名江河：长江、黄河和澜沧江的源头汇水区，被誉为“中华水塔”。由于当地特殊的地理环境，当地人们主要以畜牧业为生，形成了独特的畜牧文化。在这些地方，某种特殊的人地依存关系已经建立起来，人类对生态的适度干扰已经嵌入生态过程之中，如果因为发展国家公园而一味否定这种依存关系，当然受到地方阻力。又如鄱阳湖国家湿地公园，其建立对当地社区土地的征用、渔民捕捞活动的规范和对社区产业的提升等方面都产生了一定的影响。以土地征收的问题为例，虽然当地政府对被征土地居民予以可观的经济补偿，但是由于当地居民大部分长期以种植、养鱼为生，受到的教育程度比较低，离开了赖以生存的土地之后，很难再适应到其他工作当中。即使其中一部分人进入城市出卖劳动力，对生活的幸福感也难免降低。况且，在某种情况下，经济补偿根本不足以弥补居民情感的需求，例如在征收坟地的事项上，已逝的亲人是否能够安息是有些居民更加看重的事.情，这种经济补偿根本难以弥补他们对已逝亲人的愧疚。总之，国家公园对当地社区经济、生活均产生了深远影响，而国家公园配套的补偿措施很难做到完全补偿社区居民的经济利益和情感利益损失。所以，当地社区对国家公园的冲突成为了国家公园相关执法工作的重要阻力因素。

三、对我国国家公园体制建设作出的几点法律建议

（一）建立统一的国家公园技术标准法律体系

在美国现行成文法体系中，美国国家公园各项技术标准主要体现在《联邦法规》第36卷和《美国法典》第16卷的相关法律条款中，这些条款构成了其基本内容和直接依据。此外，各种基准、标准、指南、标准操作程序等类型的标准化文件，与法律条款一起从各个层面统一规定了国家公园应达到的基本要求和条件、活动操作步骤和要求等统一程序性事项。技术标准的精确化、体系化使得美国国家公园法律体系运行的更加顺畅。我国应该借鉴美国先进经验，制定出统一的国家公园技术标准法律体系。国家公园技术标准法律体系的立法工作应该借鉴世界贸易组织、国际标准化组织（IS0）或者先进国家有关文献和分类方法，形成一套先进精确的技术规范。但是标准大多数情况下只是某一时期某一领域技术水平、管理认知的反映，具体来看，不同国家具有不同的国情，经济发展水平、公众认知、领土面积等均存在区别，所以在开展国家公园相关技术规范立法时不仅应该借鉴国际的技术标准，还要充分考虑我国具体的技术水平、实践经验等因素，制定出一部内容完善的《自然低保护地法》或者《国家公园法》，对国家公园的定义、宗旨、操作标准等作出统一的规定，为《建立国家公园总体方案》的顺利实施奠定技术基础。

（二）制定一部高位阶的国家公园法律规范

我国应当充分汲取国外先进国家的国家公园建设经验，制定出一部高位阶的国家公园法律规范，将国家公园建设放到现代生态文明建设工作中的重要位置。俄罗斯现行的关于国家公园的法律主要是《聯邦特别自然保护区域法》，该法律明确规定国家公园属于俄罗斯级别最高的联邦级特别自然保护区域，规定了自然保护区的构成、管理机构等问题。同时，该法是这个俄罗斯国家公园法律制度的总纲，虽然不是基本法，但法律位阶较高，适用于整个俄罗斯联邦，起到了统一指导的作用。笔者认为，我国应当制定出一部专门立法，在国家公园法律体系中起到总纲作用。

（三）兼顾社区利益，推动科学立法

在制定国家公园相关的法律规范过程中，应当充分考虑当地社区的利益诉求，做到民主立法、科学立法，从而制定出顺应发展趋势、为人们所信服的“良法”。法国于2006年4月14日颁布了新的《国家公园法》，该法充分考虑了国家公园与周边社区的经济、生态的相互依存关系，创新了新的治理模式，注重管理机构与社区之间的合作共赢，达到了良好的效果。我国在推动国家公园相关立法的过程中，应当以保护生态文明为宗旨，同时充分考虑地方经济需求，避免将保护自然环境同发展地区经济对立起来，拒绝盲目征收居民土地，即使是在一些具有重大价值的核心保护区，也要避免一刀切的改变土地所有权、生态移民等不科学做法。在经济发展上，通过立法推动地方生态旅游、乡村旅游、民族旅游、文化旅游等多样化旅游类型，保护当地居民在参与国家公园产业建设过程中的利益，推动经济发展。在文化发展方面，在不破坏国家公园生态环境的基础上，充分发挥其休闲、保健等文化作用，保障当地居民的精神需求，形成当地居民对国家公园的归属感。