跨区划法院行政案件管辖范围探析

张英

摘要 本文针对当前我国跨区划法院行政案件管辖范围不够明确的现状，从诉讼案件类型化视角探讨了问题所在，分析了跨行政区划司法管辖制度未能充分发挥的原因，主要是基于法院体系与管辖制度衔接断层、管辖范围考量因素过多、受案标准模糊不清的制约，通过比较诉讼格局下的案件管辖共同点与不同点，从跨区划法院体系、特殊案件管辖制度、行政案件受案范围厘定等方面辨析，以正面列举、反面排除的方式梳理了行政案件的管辖标准及管辖范围，初步探索了跨区划法院行政案件受案范围。

关键词 跨区划法院 行政案件管 辖范围诉 讼类 型化

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.283

司法管辖制度是新一轮行政审判体制改革的重点，管辖范围则是司法管辖制度的核心和基础，在构建跨区划法院及管辖制度方面发挥着重要作用。目前我国行政案件跨区域集中管辖已全面铺开，但整体上仍处于探索阶段，随着改革的不断推进，有必要加强对跨区划法院行政案件管辖范围的深入研究。本文从各地改革试点运行的实践出发，尝试从诉讼案件类型化视角探析跨区划法院行政案件的管辖类型与标准，初步探索厘定管辖范围，为进一步推进行政案件跨区域集中管辖改革提供参考。

一、检视：跨区划法院行政案件管辖的现状审视

（一）顶层设计：跨行政区划司法管辖制度之现行规范

跨行政区划司法管辖制度历经了从政策规范转化为立法有据的过程。首次提出是在中共十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，深化是在十八届四中全会“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，完善是在最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称《四五纲要》），明确提出“探索设立跨行政区划的法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局”。新《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”则是对上述改革举措的—脉相承，为我国跨区划法院审理行政案件提供了法律依据，但是目前刑事及民事案件跨行政区划管辖尚无明确法律规定。

（二）现实图景：行政案件跨区域管辖之现状考察

传统的行政案件管辖存在司法管辖区域与行政管辖区域的高度重合，“县法院审县政府”的行政诉讼模式一直饱受诟病，因而行政案件管辖改革一直在试图探索分离司法管辖区域与行政管辖区域，突破地域管辖5艮制，努力实现“县法院审理得了县政府”。从全国各地改革实践看，行政案件跨行政区划管辖改革务实多样，呈“百花齐放”之样态，有提级管辖、异地交叉管辖、集中管辖等模式，目前改革主流是借助于改造现有铁路法院，利用其“跨行政区划”先天优势，将部分行政案件交予其集中管辖，实现司法资源的有效整合，即铁路法院相对集中管辖之新模式。至于集中管辖的行政案件范围，实践中有以下几种探索，主要根据行政案件审级及类型进行不同排列组合。第一种探索是集中全部一审行政诉讼案件，二审、再审行政诉讼案件及非诉执行案件仍按审级由原法院管辖办理，这也是目前大多数法院采用的改革方式，典型如南京市铁路运输法院和徐州市铁路运输法院。第二种探索是仅集中部分一审行政诉讼案件，对一审行政诉讼案件进行再筛选，其余一审行政诉讼案件及二审、再审行政诉讼案件、非诉执行案件仍按审级由原法院管辖办理。如贵州黔南州中院，集中管辖案件范围为环保行政案件及部分简易程序案件（被诉行政行为依法当场作出、案件涉及款额2千元以下的一审行政诉讼案件）之外的、由基层法院管辖的一审行政诉讼案件。第三种探索是集中全部一审行政诉讼案件和非诉执行案件，四川省眉山市法院即采用该方式。第四种探索是仅集中再审审查和申诉案件，如山西省法院将对全省各中院生效的行政案件不服的再审申请和申诉案件交由太原铁路中院管辖。

二、困境：跨区划法院行政案件管辖范围的问题提出

从上述各地改革的探索看，无论是跨区划法院框架的整体架构，还是行政案件集中管辖范围的部分变动，都是试图通过“错位”方式打破行政区域地方保护的壁垒，随着改革红利退去，行政案件跨区划管辖问题不断显现，行政案件受案范围及标准如何界定成为争议重点，亦是本文所要探析的主要方向。但行政案件作为三大诉讼案件之一，对其受案范围的讨论不能单兵突进，就点论点，必须结合跨区划法院及司法管辖制度整体运行状况综合分析，而目前存在的突出问题则是管与不管、管多少、怎么管。

（一）管与不管——跨区划法院顶层设计与司法管辖制度的断层

1.合法性与合理性之冲突。行政案件跨区划管辖实质是对十八届四中全会决定、《四五纲要》跨区划法院审特殊案件诉讼格局的贯彻落实，是建立在跨区划法院设立及特殊案件司法管辖制度的框架体系内，存在有其合理性，但作为上阶层的跨区划法院及司法管轄制度则面临现行立法障碍。一是设立跨省区或省区内跨区划人民法院，缺乏《宪法》、《人民法院组织法》等法律支撑，二是跨区划法院的职权及其人员的产生、任免，缺乏相应的程序法律依据，三是法定管辖不包括集中管辖，集中管辖是最高人民法院就跨区划行政案件管辖作出的政策性规定，偏行政化色彩，本质为指定管辖的变通，而从诉讼案件类型化看，跨区划的民事与刑事案件管辖尚缺乏明确法律依据。

2.前期推进性与后期协调性之冲突。合理的案件管辖设置是保证跨区划法院良性发展的关键，从各地实践考察，跨区划法院的顶层设计与特殊案件司法管辖制度衔接上存在断层。跨区划法院如何在整个司法活动中进行程序运转离不开三大诉讼法的明确规定，而目前存在的各类管辖模式及诉讼案件受案范围的探索，都是各法院自发实践，如何设定管辖路径，如何实现不同行政区划裁判价值的协调统一，缺乏顶层设计和统一规定。

（二）管多少——管辖范围考量因素过多

1.考量因素的综合性。跨区划司法管辖制度对案件类型及范围的考量应着重于案件受地方因素影响的大小，尤其是行政案件，而各地法院在探索之初除了考虑法定因素外，还考虑了审判质效、当事人便利、审判队伍、司法保障、司法权威等诸多因素，这对于保障现有审判秩序固然有稳定性、持续性的重要意义，但其中有些因素并不是管辖范围的考量因素，而是跨区划法院设立时应予考量的因素。

2.管辖功能的有限性。《四五纲要》提出构建跨区划法院审特殊案件、普通法院审普通案件的诉讼格局，这表明纳入跨区划法院管辖的案件仅仅是特殊案件，受案范围相对较少，跨区划管辖制度在整个司法管辖制度体系中仅居辅助地位，其管辖功能有限，如过多考虑全部因素，从长远看可能会阻碍跨区划法院案件管辖的合理定位。

（三）怎么管——管辖标准模糊不清

1.概括性规定缺乏可操作性。《四五纲要》提出“跨行政区划法院主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。”强调行政案件管辖标准是重大，具有高度概括性，新《行政诉讼法》第18条第2款“确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定更是过于宽泛和模糊，造成各地对行政案件管辖标准理解存在差异，管辖口径不统一，自由裁量权大，缺乏切实可行的操作性。

2.诉讼格局下管辖制度的零散无序。程序的价值在于适用，案件管辖制度的关键在于有明确的受案范围。跨区划法院本身属性决定了其管辖的案件具有交叉性、复杂性及综合性特点，而传统三大诉讼管辖规定各有侧重，当事人的权利义务不尽相同，不宜简单将传统诉讼法的诉讼规则和管辖制度直接套用于跨区划法院。从目前各地试点情况看，还是存在民事、刑事、行政三大诉讼案件各自为政的情形，并未初步形成标准明确、范围清晰的特殊案件管辖制度。

三、思辨：跨区划法院行政案件管辖范围的实证分析

（一）追本溯源：为什么要建立跨区划法院审理行政案件

1.去除司法行政化的无奈之举。我国历史发展表明，在国家权力结构体系中司法权长期低于行政权，司法权威低于行政权威。即便是行政案件，人民法院对行政机关的司法审查仍是非常有限。“地方保护和行政干预，是行政诉讼制度运行不畅、行政审判困难重重的重要原因。”为了弱化行政区划所形成的地方利益，提高司法权威，将行政案件从三大诉讼中剥离出来集中管辖，交由跨区划法院审理有其历史必要性，能够最大限度的去除司法行政化、司法地方化。

2.司法公正独立的价值追求。公正独立是司法权的核心价值，亦是司法体制改革的价值追求。当然，跨区划法院司法管辖改革不仅仅是行政案件管辖权的程序性调整，更涉及行政诉讼中各种价值的相互博弈，会增加诉讼成本，造成公正独立与诉讼便利价值的冲突。根据法理学原理，不同位阶的法的价值发生冲突时，在先的价值优于在后的价值，高位阶的价值优于低位阶的价值。在跨区划司法管辖制度改革的价值考量中，司法公正独立价值显然高于诉讼便利价值。

（二）理论探源：诉讼格局下的案件管辖之共同考量因素及区别

对行政案件受案范围的研究不能脱离跨区划法院体系、特殊案件司法管辖制度的整体框架，如前文是从宏观角度阐述改革的必要性和可行性，那下面将从微观角度即诉讼案件类型化角度出发，分析诉讼格局下的行政案件受案范围之共同点及不同点。

L特殊案件之共同点。跨区划行政案件理论上属于诉讼格局中的特殊案件范畴，不同于普通案件，与特殊案件中的民事、刑事案件相比具有以下共同点。首先，案件具有“跨”地域性，指的是诉讼主体、案件内容、管辖区域等涉及多个县区。其次，利益具有重大性，指的是案件或性质重大，或影响面广，或涉及公共利益，或牵扯范围较广存在利益冲突。再次，范围具有有限性，主要是受跨区划法院本身性质所限制，特殊民、行、刑事案件受案范围应窄于普通诉讼案件受案范围，如受案范围类似，可能导致跨区划法院与行政区划法院混同，跨区划法院的设立则毫无意义。

2.不同诉讼案件之受案区别。主要从特殊案件之横向对比、跨区划法院与普通法院行政案件之纵向对比角度分析。其一，横向对比，跨区划法院管辖下的特殊案件中，行政案件与民事、刑事案件的区别突出表现为受案侧重点不同，行政案件侧重于跨行政区划去干扰，民事案件侧重于影响大范围广，刑事案件则侧重于公检法的协调配合，强调案件既要能与公安机关侦查职能大致衔接，又能与跨行政区划检察院管辖范围大致对应。其二，纵向对比，从长远看，跨区划法院行政案件在诉讼主体、案件数量、案件类型上应尽可能多于普通法院，而改革初期，则宜小步伐，在案件数量、案件类型上应少于普通法院。

（三）逻辑演进：行政案件管辖范围区分之原因分析

前文简要分析了诉讼格局下行政案件受案范围共同点与不同点，之所以存在上述区分，需要结合我国行政案件集中管辖的改革前景和跨区划法院的职能定位来分析。

行政案件是“民告官”，被告恒为行政机关，在三大诉讼案件中最容易受到地方保护和行政干预，行政案件跨区域集中管辖就是尝试打破司法地方化的一种努力，即将原由行政区划法院审理的行政案件调整为跨区划法院审理，从而从根本上解决行政诉讼长期以来存在的立案難、审理难、执行难问题，从这个角度看，行政案件集中管辖与跨区划法院设立的总体目标是一致的，二者均属于行政审判体制改革的一种过渡性制度安排，为了推动进而实现省级以下法院人财物的统一管理。但是目前理论界对跨区划法院职能定位尚存在争议，有的认为是专门法院，有的认为是与普通区划法院相类似的综合法院，而其在整个法院体系中的职能定位及层级又影响到案件管辖范围。如与军事法院一样是专门法院，则其只能受理某类型的特定案件，受案范围相对较窄，如是与普通法院平行的综合性法院，则受案范围相对较宽。从十八届四中全会《决定》及《四五纲要》改革宗旨看，跨区划法院与跨行政区划检察院共同推进，目的是办理跨地区的特殊案件，结合跨区划法院的过渡性属性，笔者更倾向于现阶段的跨区划法院既不是专门法院，也不同于普通区划法院，应是与二者并存的综合性法院。案件管辖范围上与普通法院有所区别，理论上应将尽可能多的行政案件纳入跨区划法院，因为如办理案件过少，会造成跨区划法院无案可审，影响其职能发挥，达不到改革的预期目标。

四、探析：跨区划法院行政案件管辖范围之进路探索

针对本文第二部分提到的管与不管、管多少及怎么管的突出问题，探索相对明确具体的跨区划法院行政案件管辖范围，可从跨区划法院体系架构、特殊案件管辖制度及行政案件受案范围厘定三个方面呈逐层递进式分析。

（一）针对管与不管——宏观上设定定位清晰、衔接有序的跨区划法院体系

1.坚持合法性与合理性并存。跨区划法院作为司法体制重大改革，必须坚持立法先行，解决改革前行路上的法律障碍，做到于法有据。建议修改完善《人民法院组织法》，一是明确跨区划法院的法律地位，在总则部分增设跨区划法院审特殊案件条款，完善普通法院、跨区划法院及专门法院并存的法院体系。二是明确跨区划法院组织、职权及人员选举、任免等内容，可参照专门法院规定，跨区划法院组织及职权由全国人大常委会另行规定，解决正副院长、正副庭长及法官的任免问题。

2.坚持改革推进与体系制度融合。需要在顶层设计上保证三个协调：一是跨区划法院与跨区划检察院的关系协调，重点是特殊案件管辖标准的协调，确保诉讼格局下的特殊案件能在两院中顺利流转。二是跨区划法院与其他法院的层级协调，建议跨区划法院级别为中院，辖区可以跨省域，案件审级上实现跨区划法院——最高法院巡回法庭的“飞跃上訴”。三是保证跨区划法院与特殊案件管辖的体系协调，明确特殊案件管辖适用原则，细化行政案件管辖范围，实现跨区划法院与特殊案件管辖制度的完美衔接。

（二）针对管多少——微观上确立诉讼格局下的特殊案件管辖原则及行政案件管辖判断标准

1.特殊案件管辖原则

从诉讼案件类型化视角出发，跨区划法院特殊案件管辖应坚持特殊性、法定性及科学性。

一是特殊性。强调案件特殊性，是确定跨区划法院案件管辖标准的关键，主要是与普通诉讼案件相区分，注重案件主体的特殊性、案件影响的重大性、案件地域的分布性。

二是法定性。保证国家法制统一，在法律上不违反级别管辖和专门管辖的规定，在案件范围上跨区划法院与跨区划检察院尽量保持一致，跨区划法院与普通法院、专门法院能各有侧重，不交叉重叠。

三是科学性。跨区划法院案件管辖的最终目标是确保法院依法独立公正的行使审判权，要求管辖标准要符合科学发展客观规律，不能固定不变，要根据特殊案件类型及动态发展变化适时调整管辖范围，为改革深入推进留下空间。

2.行政案件管辖判断标准

一是否“跨地域”。既包括诉讼主体的“跨地域”，也包括行政行为的“跨地域”。如国务院部门、县以上政府作为被告的一审行政案件，被告本身具有“跨地域性”，依法应由中级法院管辖。

二是否“易受地方因素影响”。行政案件的一方当事人是行政机关，案件性质本身易受地方因素干扰，这是行政案件管辖判断的重要标准。

三是否“重大”。主要指案件内容是否涉及重大民生利益，是否有公益性质，是否被社会广泛关注。

（三）针对怎么管——探索相对明确具体、切实可行的行政案件管辖范围

全部行政案件纳入跨区划法院管辖是行政审判体制改革所追求的最理想状态，但实践中，受跨区划法院性质、层级及司法管辖制度等诸多因素影响，确定分布合理、管辖科学、体系明确的行政案件受案范围还是存在较大障碍。本文试图所作的探析，是建立在跨区划法院性质为综合性法院、层级为中院的框架下，仅处于初级阶段，旨在整理出一套适用于跨区划法院相对明确具体的行政案件管辖范围，为跨区划法院的完善与发展奠定基础。主要从正面列举、反面排除、初步界定三方面来探析。

1.正面列举

从审级上看，县以上人民政府为被告的一审行政案件。首先，这类案件本身由中级法院管辖，与跨区划法院为中院的设定相吻合，将其纳入管辖范围有法律依据。其次，这类案件数量较多，是行政案件重要来源，将其纳入管辖范围能保证跨区划法院数量，能够保证跨区划法院健康良性发展。由于案件上诉流转机制不健全，现阶段不宜将二审、再审案件纳入跨区划法院受案范围。

从案件类型上看，环境资源案件和公益诉讼案件。（1）环境资源案件。首先，环境资源案件具有地域分布广、侵害主体多、损害结果大、社会关注度高等特征，大多涉及民、行、刑案交叉，将其纳入跨区划法院行政案件受案范围更能体现司法公正。其次，新《环境保护法》第20条提出了环境保护案件跨行政区划管辖的立法精神，《四五纲要》提出“探索建立与行政区划适度分离的环境资源案件管辖制度”，将其纳入跨区划法院管辖有法律依据及政策基础。再次，将全国四级法院的环境审判机构与跨区划法院相结合，能够有效整合司法资源，提高审判质量和效率。（2）行政公益诉讼案件。公益诉讼案件是新类型案件，涉及公共利益，更易受到地方保护和行政干预。新《行政诉讼法》明确规定检察机关可以提起行政公益诉讼，具体包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼。

2.反面排除

要与普通法院行政案件管辖范围相区分，有必要从反面角度明确不纳入跨区划法院行政案件管辖范围的案件，具体有：（1）简易程序案件；（2）非诉执行审查案件；（3）其他程序性案件，如管辖异议案件、再审审查案件等。理由是上述几类案件相对简单，数量上基层法院占比大，审理上注重审判效率，与跨区划法院首要解决复杂性、重大性和综合性案件的初步设定有所出入，现阶段不宜纳入跨区划法院管辖范围增加其负担。

3.初步界定

综合上述正面列举及反面排除，初步界定现阶段跨行政区法院行政案件受案范围如下：

第一，县以上人民政府为被告的一审行政案件。

第二，重大环境生态环境和资源保护行政案件。

第三，行政公益诉讼。

第四，上级人民法院指定管辖的其他行政案件。

需要特别说明的是，跨区划法院行政案件管辖范围的研究还需要积极探索，深入调研，尤其是注重特殊案件管辖方面的系统化研究。同时，还要利用铁路法院跨区域集中管辖优势为跨区划法院司法管辖改革创造有益经验，力争早日归纳出科学、完整的跨区划特殊案件管辖范围及明确具体的案由。

五、结语

科学合理确定跨区划法院行政案件管辖范围，是构建和完善普通法院审普通案件、跨区划法院审特殊案件诉讼格局的前提和基础。从诉讼案件类型化视角出发，有利于从特殊案件司法管辖共性中剥离出行政案件管辖的特性，本文对特殊案件管辖原则、行政案件管辖标准的归纳总结、管辖范围的探索仅仅是一种初步尝试。跨区划法院改革是一项庞大复杂的工程，要以更宽广、更长远的眼光来考虑和把握，除了要更进一步系统、科学的界定行政案件管辖范围，更需要在宏观布局、审级设置、上诉机制及执行协调上进一步探索及努力。