关于基层检察院司法责任制运行中的一些思考

曹松

摘要 司法责任制是司法体制改革的核心任务，能否顺利推进司法责任制，关系到司法体制改革的成败。本文以武汉市江夏区人民检察院改革实践为样本，分析当前基层检察院在司法责任制运行中存在的问题，并提出建议。

关键词 司法责任制 改革 基层检察院

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.279

一、司法责任制运行基本情况

2017年，湖北省检察院制定下发了《全省检察机关全面深化司法责任制改革工作方案》，搭建起了司法责任制的“四梁八柱”。我院积极按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，遵循一体适用、规范运行的原则，严格按照省院拟定的配套制度要求开展工作。

（一）积极构建新型办案组织形式

根据不同业务性质和特点，兼顾人员状况等现实情况，合理构建符合检察规律和工作实际的新型办案团队，按照业务类别分别推行独任检察官和检察官办案组两种办案组织，进一步明确办案组织内部检察官、检察辅助人员的相互关系和职责权限，确保办案组织高效运转。检察官助理、书记员在检察官的指导下参与案件办理，承担辅助性和事务性工作，但不得独立承办案件，不得以检察官名义单独出席案件的法庭审理。

（二）不断完善检察权运行机制

认真落实省院权力清单要求，明确检委会、检察长、检察官的权限划分，着力理顺检察官带领下的办案组织运行机制。按照修改后的统一业务应用系统操作规范办理案件，完善案件承办确定机制，落实“随机为主、指定为辅”的分案要求，以“線上运行”为抓手倒逼司法责任制落实，推动检察官依法独立办案。建立适应司法责任制要求的内外部监督制约体系，落实内外部监督制约机制，明确检察长领导、检察委员会以及部门负责人对办案活动的监督管理职责，完善案件流程监控工作机制。

（三）领导干部带头办案示范

落实检察机关领导干部直接办案要求，明确案件范围、办案数量和办案方式，建立领导干部有效办案机制，带头办理重大疑难复杂案件。2017年，7名院领导以承办人身份直接办理各类案件275件，人均办理案件39.3件，占本院员额检察官人均量的62.9%，远高于司法责任制改革要求的达到全院检察官人均办案量30%-40%比例。11名部门负责人以承办人身份直接办理各类案件912件，占全院员额检察官办案总量的44.4%。切实发挥领导干部在司法办案中的职能作用和示范引领作用，树立领导干部既能抓好监督管理又能多办案、办好案的工作导向。目前已建立领导干部办案情况通报制度，定期通报领导干部办案数量、案件类型等情况，保证办案情况全程留痕，接受干警监督。

（四）探索和建立检察人员业绩考评体系

按照分级考核的最新要求，逐步构建以入额检察官为主体，涵盖各类检察辅助人员的业绩考核体系。紧紧围绕司法责任制改革要求，改变过去单一的人员管理考评模式，建立包括业绩规则、评分细则、职责说明、岗位承诺、业绩档案、案件评查的检察官业绩考评体系，积极探索建立检察辅助人员、司法行政人员业绩考评办法，加强与干部履职尽责、公务员年度考核有机衔接，不断完善与司法办案质量监督、司法责任认定、绩效奖金发放相关联的检察人员业绩考评制度。

（五）充分发挥统一业务应用系统作用

结合司法责任制改革，全面强化案管基础和信息化应用，统筹发挥好各项案管职能。进一步健全和规范统一业务应用系统，细化、完善检察官及其助理的配置权限，规范电子卷宗的制作与使用，研发使用配套的业绩考核、流程监控、案件评查、办案助手等软件，立足统一业务应用系统，切实发挥案件管理部门的流程监控作用。

二、基层检察院司法责任制运行中存在的问题

尽管我院推进司法责任落实见效方面取得了阶段性成果，但在司法责任制运行中也存在一些不容忽视的问题。

（一）办案组织搭建上的问题

1.办案组织人员配备不足。在建立办案组织及其实际运转中，检察官助理、书记员的人员配备矛盾较为突出，尤其是书记员紧缺，出现了有的部门几个员额检察官共用一个司法辅助人员，以及检察官及检察官助理兼顾书记员工作的现象。如我院在人员分类管理改革时配备员额检察官33名，检察官助理21名，书记员仅4名。目前，虽然通过雇员制招聘解决了一定困难，但是远远满足不了实际办案组织组建的需要。

2.辅助人员职责定位不明确。目前，检察官权力清单已将检察官、检察长、检察委员会之间的职责权限作出规定，但实践中，有的单位的办案组织中除了检察官外，就是非检察官，检察官助理与书记员、雇员制检察辅助人员的工作性质完全相同；有的办案组织则基于案件量大的现状，让检察官助理承担检察官的职责，在办案过程中，除了法律文书上没有签署助理的名字外，案件实际上由助理承办，有违司法责任制设立的初衷。

3.办案团队组建形式不丰富。目前，我院主要推行独任检察官和检察官办案组两种办案组织。检察官办案组以“1+2”的模式组建，即1名检察官加1名检察官助理、1名辅助人员（书记员），受编制和员额比例的限制，难以实现每个员额检察官都能配备1名检察官助理、1名辅助人员（书记员）。此外，在司法责任制下，检察长等领导干部也需要一线办案，但对于检察长办案如何组建办案团队，如何配备辅助人员，目前还没有明确。

（二）运行机制上的问题

1.检察官的权力清单有待进一步完善。尽管权力清单划分了检察长、检察委员会、检察官的职责内容，但在个别权力的行使主体上，到底是由检察官来负责，还是由检察长负责，还存在一些争议。例如审查批捕和公诉权力清单中，排除非法证据由检察长授权检察官行使，但证据是否排除对于案件定罪量刑具有十分重要的意义，有时甚至直接决定案件是否构成犯罪，多数人认为该项职权应由检察长决定，检察官只能对非法证据是否排除具有建议权。

2.内部监督制约有待进一步加强。在司法责任制下，检察机关现有的监督大多是对案件结果的监督，是问题发生后的“亡羊补牢”，缺乏对办案全过程的监督。比如，案管部门是检察机关的内部监督机构，在统一业务软件系统中虽然通过流程监控系统能够及时发现案件办理的时限等问题，从而及时提示承办人防止案件超期。但是对于案件办理过程中的实体性问题却无法监控，只能通过案件评查进行事后监督。

3.检委会运行机制有待进一步改进。随着司法责任制改革的不断推行，当前检委会制度的很多方面与司法责任制要求背道而驰，也不利于充分发挥检委会对检察业务的领导作用。比如，检委会决定的“重大、疑难、复杂”案件的范围不明确，导致检察官为了规避责任，将很多达不到标准的案件提请检委会讨论决定；检委会委员基本上由院领导和部门负责人担任，检委会工作基本上都不是其主体工作，而是外增部分，其既不与工作收入相连，也不与绩效考核相关，导致权责严重不对等。

（三）责任考核体系上的问题

1.检察官业绩考核体系有待进一步明确。如果说司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”，那么办案绩效考核机制则是推进多办案、办好案的“指挥棒”，也就是深化司法体制改革的助推器。但要形成科学合理常态化的员额制检察官办案绩效考核机制仍然任重道远。比如，如何定义“办案”？把哪些检察行为定义成“案件”是业绩考核的基础，而就是这项如何定义“案件”到目前还没有一个科学的界定。另外，在司法责任制下，案件均由员额检察官承办，检察辅助人员的工作量、质效计算困难。

2.检察辅助人员晋升机制有待进一步完善。员额检察官单独职务序列等级确定及按期晋升已经明确，但对检察辅助人员晋升机制还没有规定。如书记员没有通过国家司法考试，原则上只能在书记员序列内晋升等级，一般情况下不会成为检察官；又如检察官助理虽然可通过遴选成为员额检察官，但现有的员额检察官退出机制还不够完善，检察官助理晋升检察官的机会非常小；还比如雇员制辅助人员每年的工资标准是恒定的，做与不做、做好做坏一个样。

3.责任追究机制有待进一步细化。最高人民检察院下发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（下称《若干意见》）中规定的三种司法责任：故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任，并强调对无故意或重大过失的错案予以责任豁免，是体现司法职业特殊性、遵循司法规律的需要。但《若干意见》对责任追究制度没有细化，缺乏可操作性，使责任追究制度无法真正落实。

三、基层检察院司法责任制运行中的建议

为了进一步推进司法责任制落实，建议从以下方面进一步完善运行机制：

（一）进一步完善办案组织运行机制

一方面，紧密结合人员状况搭建办案组织。对于办案组织人员配备不足，特别是检察辅助人员缺乏的情况，可探索建立临时指派办案组织，即将书记员、专业技术人员等辅助人员集中管理，形成专门的辅助人员部门，然后根据办案需要，临时指派若干輔助人员与检察官、检察长组成办案组。另一方面，合理界定检察官、检察辅助人员的职责关系。对于检察官助理，要正确认识自己是协助检察官履行检察职能的辅助人员，并严格按照权力清单中规定的检察官助理的职责行使职权；对于雇员制司法辅助人员，建议上级机关明确其职责范围，如可以行使哪些办案职权，应承担哪些责任义务，以发挥其应有作用。

（二）进一步完善司法责任制运行机制

一是继续完善检察官权力清单内容。一方面严格按照现有检察官权力清单落实办案责任，另一方面根据办案实际特点，在逐步扩大对检察官授权范围的同时，要综合考虑授权内容的科学性。二是建立健全办案流程管理机制。认真梳理容易发生问题的执法环节和关键部位，细化执法办案流程，形成环环相扣、职责清晰、标准明确、程序规范、实体规范的案件流程管理规范。三是完善检委会运行机制。建立检委会审议议题过滤机制，细化“重大、疑难、复杂”案件的范围，严把提交检委会讨论案件关。建立检委会委员履职保障机制，加大对检委会专项资金的投入，保证检委会委员权责一致。

（三）进一步完善责任考核体系

一是明确界定案件、办案活动等概念。建议由上级机关统一明确案件范围、类型等统计口径，明确界定案件、办案活动等概念，以真实全面反映检察人员的实际工作量。二是完善检察辅助人员考核机制。可参照检察官业绩考评的要求，考虑检察官助理、书记员、检察技术人员的履职特点，明确检察辅助人员的职务和工资晋升机制，以提高各类人员的工作积极性。三是完善责任追究机制。对检察官责任追究需进一步明确标准、程序、认定主体、追究措施及救济手段，包括对责任追究提出异议、申诉、复议等权利。