共享经济与行政规制

朱李越　穆梦晓

摘要 面对“打车难”、“交通拥堵”等现实问题，“专车”共享经济从供给侧的角度有力地解决这一问题，同时也实现了闲散资源的充分使用、环境可持续发展等理念，但仍面对市场与政府的博弈难题，《网约车暂行规定》的出台意味着公权力的全面规制，市场不得不再次让步，解决这一问题，需要回归共享经济从何而来，进行多中心的治理模式以及回应“专车”案中没有回应的问题。

关键词 共享经济 “专车” 行政规制

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1000-0592.2018.08.278

一、问题的提出

当“打车难”、“交通拥堵”等交通碰上共享经济的时代，需要解决的不仅仅是商业模式问题，更应当解决新业态与传统行业的协调问题，是放任不管抑或严格管制，是试点立法还是统一立法，是遵循既有法律管制还是突破原有的法律，都是需要回答的问题。既有法律体系直面共享经济，始于2015年发生于山东省济南市的“专车”第一案，市中区法院判决撤销被告济南市城市公共客运管理服务中心于2015年2月13日作出的鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》。最后，济南市中级人民法院最终判决驳回上诉，维持原判。

“专车”第一案中，引起社会聚焦就是专车运营是否合法的问题，即当事人的行为是否构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，在本案当中，一审法院认为：“网约车这种客运服务的新业态，作为共享经济产物，其运营有助于提高闲置资源的利用效率，缓解运输服务供需时空匹配的冲突，有助于在更大程度上满足人民群众的实际需求。在考量现行有效法律与未来社会发展的因素后，认为当事人的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但虑及网约车这种共享经济新业态的特殊背景，该行为的社会危害性较小。”肇始于此，催生《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车暂行办法》）出台，欲以制定的形式回应共享经济的规制，但事实上是否真的有必要直接以此来回应是值得深思的。回答这一问题，必须站在共享经济的产生予以剖析方能解决。

二、“专车”共享经济缘何共享

到目前为止，官方和学界均未能对共享经济作出准确的定义。从试图解决经济危机中的滞胀问题到“互联网+”时代，分享经济的概念已然被重构，学者的观点虽然不尽相同，但是共通之处仍然较多。首先，共享经济产生的背景，学者们观点保持一致，都认为是在互联网时代下而产生，换言之，正是由于互联网这一基础平台的建设，才有共享经济的诞生。发达国家家庭拥有物品的实际使用率不到60%，这导致资源未能得到最大利用率，而共享经济所要解决就是最大限度的使用闲置物品。其次，分享经济所分享的对象，从其范圍来说，内容庞杂，种类多样，从本质来说，是闲散资源，并不是所有权人当前所需之物，同时，分享的权能是使用权，而非所有权。最后，学者们将共享经济表述为新的经济形态或者商业模式，“专车”类共享经济以P2P（个人对个人）、O2O（线上到线下）形式存在的共享经济，其优点是借助平台，个人对个人的信息匹配，线下商务的机会与互联网结合在一起，让互联网成为线下交易的前台，该种模式的重要特征就是平台起到巨大的推动作用。要想研判共享经济是什么，必须借助这三个重要特征予以释明，本文认为，共享经济的定义是借助互联网等现代技术，分享者利用海量闲置资源的使用权予以整合、匹配，获得收益的一种商业模式或经济形态。

《网约车暂行办法》第二条第二款规定：“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”该条欲在指明，从事网约车经营的车辆必须在满足规定的条件才能成为非巡游车，但是这一条件的满足的规制不再由市场或者平台加以规定，取而代之的是行政权的介入，这在一定程度也就限制于共享经济外延，泛化的闲置资源范围在行政机关的介入下，范围在一定程度上有了限缩，该办法第十二条第二款规定运营车辆的具体标准，需要结合当地的实际情况作出规定。“一城一策”的细则导致不同网约车新政之后的“打车难”问题仍然存在。各地政策不一，潜在的问题时各地方行政机关对“专车”的态度不一样，也就是对共享经济这一业态所持的观点不一致，或严或松均有自身判断。

三、我国“专车”共享经济的行政规制

虽然我国目前已经肯定“专车”存在的合法性，但是“专车”类共享经济如何合理的存在，更加符合“互联网”风口上的共享经济形态，在这一波与发达国家共同起步的机遇下，我国如何做到更好发展，甚至借用这一势头成为世界各国的典型示范。我国“专车”第一案的判决，并没有从根本上解决专车如何管制，仅仅是回应了“互联网+”时代下的一种新经济形态，催生出的《网约车暂行规定》以行政手段对这一新经济形态进行规制，也未能以回应性的策略加以分析，公权力的直接介入是否应当在考量当前法律规定的情况下再行规定都是需要解决的问题。

（一）《网约车暂行办法》的准入许可期制

《行政许可法》第十四条、第十五条规定行政许可的设定权，其中，国务院各部门没有设定行政许可的权限，只能在上位法的规定下对行政许可进行细化。但是交通部等七个部门对网约车的立法依据是2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。这一决定的内容包括了出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发，但这个决定本身受到质疑，认为应当废止。根据《行政许可法》第十四条第二款规定国务院必要时，可通过决定方式设定行政许可，除临时性许可外，应及时转为法律或者行政法规。但是这一临时性行政许可自该法颁布以来，所保留的行政许可已经长达10年之久，已然变成了某些部门固化行政许可的依据，使临时性许可变为长期许可。

《行政许可法》第十三条确立了市场机制优先原则、社会自律优先原则、事后机制优先原则，符合“有限政府”的理念。网约车是互联网时代的产物，必然属新的业态，若仍然使用原有的行政规制模式，恐难利于行业的生态发展，适当考虑行政权介入之前市场等环境能否自行解决。当然，这并不是说完全的市场机制运行，其中，关于社会公共利益的社会制度建设应该被放在重要位置，诸如医疗、教育等。

网约车的意义并不仅仅是解决个人的出行难，根据《网约车暂行规定》第一条规定的宗旨“为更好地满足社会公众多样化出行需求”，意味着该行业发展在于承担一定的公共事务的职能，在这个层面上，就要解决“公地悲剧”、“每个人都想捞一把”的困境，不得不采用奥斯特罗姆所提出的多中心主义思想，即为“平台——协会——行政机关”多方参与治理的模式。

（二）《网约车暂行规定》的安全问题规制

尚未出现“专车”以前，我国对人车结合的规制主要有只提供司机的代驾业务、只提供车辆的汽车租赁业务、车辆和司机均提供的包车业务、出租车业务，其中代驾除了要求代驾人员需要有驾驶证之外不需要其他的资质，其他两者均受到较为严格的管制，其中只提供车辆的汽车租赁业务虽然没有统一立法的规定，但仍受制于地方性法规等其他规范性文件，后者则更为严格，如出租车不仅要取得经营权，同时司机还需要从业资格证，再如包车业务均需要经营许可。

“专车”为规避诸如此类的严格规定，不得不以“四方协议”的方式躲避相關规定，所谓“四方协议”包括网络平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司以及驾驶员四方主体，目的在于规范彼此权利义务。这一协议从本质本质来说，就是人车分离，驾驶员将自己所有的车辆，挂靠于汽车租赁公司，自己再与劳务派遣公司签协议，成为劳务派遣公司的员工，网络平台的作用仅仅是提供有无乘车需求的信息。

但实际上，网约车车辆为驾驶员所有，汽车租赁公司、劳务派遣公司并没有任何事实上作用，可以说是有名无实。但网络平台作为信息提供者，则有可能通过四方协议形式逃避责任，将网约车运营中出现的法律责任推给另外三个主体。

《网约车暂行规定》第十六条规定：“网约车平台公司承担承运人责任……”使得“专车”的运营商再也无法通过“四方协议”逃避法律责任。

（三）《网约车暂行规定》的雇佣关系规制

《网约车暂行规定》第十八条第一款规定：“网约车平台公司……，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议，……并将驾驶员相关信息向服务所在地出租汽车行政主管部门报备。”同样是在以“四方协议”的框架，若认定网络服务平台在双方交易撮合过程中仅仅充当的是居间人，那服务平台将不承担任何责任，但是这一法律责任则由驾驶员承担，并非以专门提供运输服务的驾驶员来说，其所要承担的法律风险远远大于运输成本，进一步说，驾驶员在提供这一运输服务之时，也不会考虑过多责任承担，如果这部分责任由驾驶员承担对整个共享经济的发展将会大打折扣，因为人们可能预见到其所要承受的代价而放弃对闲置资源的共享。但这一规定仍然存在诟病之处，如果强制双方只能签订劳动合同，虽然有利于纠纷的解决，但有违共享经济社会成员松散的特点。如果双方签订劳务合同，根据《侵权责任法》第三十五条规定个人之间形成劳务关系，发生侵权行为后如何承担责任。但“专车”劳务合同双方并非个人，而是网络服务平台和驾驶员，不能适用该条款。我国是成文法的国家，既要实现法律的稳定性，又要解决法系统的统一性，则必须将相关的配套法律予以相应的修订。

四、结论

《网约车暂行规定》的出台肯定“专车”类共享经济的合法性，但是应当以何种合理的方式而存在，却是值得商榷的，缺乏其他因素的考量，直接以全国性的规定进行管制，没有尝试我国立法中常用的“试点”的分级制试验，中央政策制定吸收地方试行的经验，缺少这一经验，导致“专车”的范围狭窄、未能形成多中心的治理模式以及驾驶员与网约车平台的关系单一，但值得肯定的是通过保险制度分担社会的风险，有利于“专车”共享经济的发展，共享经济的到来，是中国经济实现腾飞的一次机遇，作为相关立法部门，应当正视这一新的经济业态，配合中央提出“互联网+”的战略，促进我国经济体制、行政体制的深化改革。