勾画地方立法工作“路线图”

朱宁宁

2018年9月15日至17日，第二十四次全国地方立法工作座谈会在浙江杭州召开。这也是十三届全国人大及其常委会、新一届省（区、市）人大常委会依法履职第一年召开的首次地方立法工作会议。

形势决定任务，地方立法在新的时代被赋予了新的使命，如何在新的形势下加强地方立法工作，如何面对新时代提出的新课题，如何进一步提高地方立法质量，成为第二十四次全国地方立法工作座谈会讨论的焦点。

发挥人大及其常委会立法主导作用

人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是人民代表大会制度的题中应有之义，也是加强改进新时代立法工作、提高立法质量和效率的必然要求。

会议指出，强调发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，不是不要党的领导，而是要在党的领导下发挥职能作用，以确保党的意图、主张的实现。人大及其常委会主导作用主要是贯彻党中央的决策，统筹安排立法计划、协调组织立法起草，广泛听取各方意见、组织进行审议等。

同时，会议强调，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，也不是忽视政府在立法中的重要作用，更不是撇开政府由人大唱“独角戏”。实践中，大量法律法规草案都是由政府起草并提请审议的，这是符合立法工作规律的。要进一步发挥政府在立法工作中的重要作用，积极推动、督促指导政府及其部门切实履行好立法工作各个环节的相关职责，形成工作合力，共同做好立法工作。

小组讨论中，有地方人大同志就如何发挥人大及其常委会立法主导作用，结合各地实践谈了各自看法并提出了意见建议。

在北京市人大常委会副主任张清看来，人大及其常委会的立法主导作用主要体现在四个方面，一是在立法规划和立法计划编制阶段，二是在立项论证过程中，三是起草环节，四是审议环节。“在编制立法计划和立法规划的过程中，市人大常委会党组在项目选择、计划编排的过程中要发挥领导的作用。在立项论证方面，既要论证可行性必要性，也要论证不可行性不必要性，人大专委会、专业办公室要发挥作用。在起草环节，专门委员会、专业办公室要提前介入，和政府的有关部门、起草部门共同来调查研究。在审议阶段，特别要防止所谓的部门化倾向，不能屁股决定脑袋。”

天津市人大常委会副主任于世平说：“立法是人大的基本职能，主导立法是人大的分内职责。人大的主导立法也是更好地落实党的领导、人民群众当家作主、依法治国三个有机统一的最重要的体制。从我们立法的实践来看，人大主导立法可以使法律更加全面、客观、公正、有效率。与此同时，还有发挥整个立法积极性形成合力的作用，要统筹发挥政府特殊作用、人大专委会作用、专家学者和社会力量作用，形成合力，这样也可以解决人大立法力量不足的问题。”

山西省人大常委会法工委主任蔡汾湘在发挥人大的主导作用方面深有感触。“我们新一届人大常委会成立以后，在主导立法方面做了很多工作，包括不久前刚通过省人大常委会五年立法规划。而在过去，立法规划基本上是依靠政府提出来的。当然，立法还需要发挥各方面作用，政府的作用尤其不可忽视，特别是政府机构改革以后，怎么样齐心协力共同做好立法工作，怎么样发挥政府作用，还需要进一步研究。”

加强重点领域地方立法

地方立法究竟该立什么，无疑是谋划和推进地方立法工作首先要考虑的问题。而目前我国地方立法涉及的内容比较多，各地情况又有诸多不同和特点。鉴于此，此次会议提出，当前地方立法应主要围绕三个重点领域展开，即加强生态环境领域地方立法、将社会主义核心价值观融入地方立法、加强民生领域地方立法。

首先，地方立法应当发挥出用法律武器治理污染、用法治力量保卫蓝天的重要作用。要用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可碰触的高压线。对此，全国人大常委会提出明确要求，有关省、自治区、直辖市尚未制定大气污染防治方面地方性法规或者没有根据2015年修订的大气污染防治法对原有地方性法规作出相应修改的，应当于2018年年底前完成大气污染防治相关地方性法规的制定或修改工作。

由于生态环境方面的立法新课题还有不少，小组讨论中，有地方人大同志认为有些问题亟待解决。

湖北省人大常委会副秘书长、法制委员会副主任委员、法规工作室副主任付正中反映了在实践调研中遇到的一些难题。比如，关于农药问题，调研中发现除草剂、增长剂、调节剂大量使用，对人体的伤害非常大，应当引起高度重视，建议尽快出台全国层面的相关条例。再比如，关于水污染问题，水污染防治法虽然已出台，但是仍缺乏相应的国家标准，也给地方立法带来难题。

其次，地方立法要融入社会主义核心价值观。今年3月，《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》印发实施。会议提出，不论是全国立法还是地方立法，都要注重运用法治手段解决道德领域突出问题。地方立法具有明确的地域性，属地性特点突出，这也是地方立法的长项，要丰富和拓展地方性法规的价值内涵，积极引导社会道德风尚。

小组讨论中，有地方人大同志建议全国人大加大对地方的指导力度，从全国和地方两个层面共同推进此项工作。比如，从全国范围来讲应出台哪些法律法规、省市两级层面应出台哪些条例规章去体现社会主义核心价值观，从而使这项工作做得更实、更细，也能够更有效。

最后，要加强民生领域地方立法。会议提出，以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场，体现在工作部署上的基本要求就是坚持在发展中保障和改善民生。一般來说，地方性法规与群众的距离比较近、与基层的距离比较近，老百姓的感受会更直接、更具体、更真切一些。民生领域涉及的内容比较多，工作很具体，要通过完善地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件，加强、引导、保障和提高“七有”，不断促进社会公平正义，不断促进人的全面发展，努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

近年来，一些地方立法在民生领域有不少值得总结和借鉴的好做法好事例。比如，2012年修订的《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》在残疾人教育、就业、医疗等方面给予特殊照顾和法治保障。截至目前，共为全省符合条件的4105名0至6岁听障儿童免费实施人工耳蜗植入手术，在全国率先实现了“有一做一”。重庆市先后制定修订了《重庆市劳动保障监察条例》《重庆市村镇供水条例》等一大批保障和改善民生的法规。

下一步，各地人大同志纷纷表示，将始终把惠民生作为地方立法工作的价值取向，紧紧围绕社会发展难点热点、群众关心热点开展工作，把群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，最大限度凝聚社会共识，让人民群众充分享受到立法红利，立群众需要的法，立群众认可的法。

着力做好地方性法规清理工作

对规范性文件进行专项清理，是与立法工作密切相关的一项工作。经过若干年，有立法权的地方人大及其常委会都制定出台了不少地方性法规。对地方性法规规章等进行专项清理，将成为地方人大常委会下一步的工作着力点之一。

会议提出，新形势下，现行地方性法规是否存在不适应不符合的问题，需要根据党中央精神和国家法律定期进行“回头看”，以确定下一步地方立法工作的任务和方向。此外，常委会开展的执法检查工作，也会对现行法律法规的执行状况等进行审视。

2017年7月，党中央公开通报甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的问题，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》成为“在立法层面为破坏生态行为放水”实例。

在本次会议上，一些地方从事立法工作的同志感到困惑，认为国家上位法已有规定，地方性法规就不用完全照抄照搬了，为什么甘肃条例没有写全就成为立法“放水”了？

对此，全国人大常委会法工委主任沈春耀作出权威回应，并对一些地方立法的基本问题作出明确。

沈春耀指出，《中华人民共和国自然保护区条例》是国务院公布施行的行政法规，规定禁止在自然保护区内进行“砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》缩减为禁止进行“狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。这是在放松、放任。甘肃条例历经三次修改，部分规定始终与上位法不一致。

“人们常说，立一个法律，立一个法规，要紧的、关键的就那么几条。立法工作应当抓住纲要，纲举目张。”沈春耀强调，甘肃条例的问题，不是立法技术出了问题，而是立法政策出了问题，放松了监管责任、放任了违法行为。立法上“放水”，执法上“放弃”，才导致了祁连山生态系统遭到严重破坏。这样的教训必须深刻吸取。

沈春耀指出，对上位法禁止的10类违法活动，如果甘肃省在立法修法时一定要作简化处理，使之符合地方实际，那么这种简化就应当是建立在可靠的调查研究的基础上，不能想当然立法。实际上，甘肃条例所禁止的3类行为都是近年来发生频次少、基本得到控制的事项，而其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项，主要是违规开矿、违法违章建设、偷排偷放等问题。

“如果甘肃省当时制定或者修改条例时，根据调查研究得到的实际情况，把主要的违法行为列为禁止事项并予以严格管控，有的放矢地进行地方立法，即使少写一些相对次要的东西，也不至于带来这么严重的后果。甘肃有关方面监督管理祁连山自然保护区，只依据地方性法规，而不依据全国通行的行政法规，本身就是错误的。”沈春耀说。

今年7月，全国人大常委会通过《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，明确提出了一项工作要求，就是“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，要及时进行废止或修改”。为贯彻落实决议，全国人大常委会办公厅给各省、自治区、直辖市人大常委会专门发了一个通知，提出了做好清理工作的明确要求。

记者从会上获悉，目前各地已经开始进行此项清理工作。在小组讨论时，多位地方人大同志结合本地实际工作，介绍了本地清理规范性文件工作的情况，同时提出了意见建议。

“我们共有22部涉及环境保护的法规，其中，需要废除和修改的有12件。目前已经完成了7件，剩下的5件将在今年11月份完成。”在内蒙古自治区人大常委会副主任廉素看来，随着形势的发展，对地方规范性文件的清理势在必行。廉素介绍说，有了地方立法权后，截至去年年底，自治区现行有效的法规共184件，经过梳理，感觉有的确实需要修改，有的需要废止。从今年年初，自治区人大常委会开始对这项工作作了部署，并专门制定了清理方案，成立了领导小组，召开了会议。下一步，将按照全国人大常委会的要求，继续对涉及生态环境方面的法规进行全面清理。

黑龙江省人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任时鹏远结合地方性法规清理工作，建议注重统筹协调，以免影响法规的严肃性，沖击法规的稳定性，使法规总处于动荡过程中。

江苏省人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任王腊生认为，地方立法进入到关键时期，必须与改革的需要，与党中央、全国人大的决策部署更好地衔接起来。

“最近，我们根据全国人大常委会的要求清理大气污染防治相关地方性法规，这项工作要在今年底完成。清理中，我们发现，相关条文有的是依据国务院的规定，而国务院部门的清理步伐相对滞后。在这种情况下，我们只能把目前能够改的、能够完善的先改出来。”王腊生认为，在进行法规清理的过程中，鉴于有的内容需要等待国家层面的一些清理动作之后才能出台，因此，如何做好衔接需要进一步研究解决。