肇庆新区：乡村振兴从农村土地制度改革入手

邹松霖

肇庆新区的乡村振兴是从最棘手的土地问题开始破题的。

“我们考虑，首先要从土地政策入手。乡村振兴的基础制度保障是土地制度，如果土地制度没有用好的话，乡村振兴就是空中楼阁。首先从土地制度改革入手，就为乡村振兴打下了一个基础性的制度保障。”肇庆市鼎湖区委书记、肇庆新区党工委副书记陈宇航接受《中國经济周刊》记者采访说，肇庆新区对土地股份化改革的探索是乡村振兴很好的起步。

在过去的几年，肇庆新区逐步探索出了基于农村土地制度改革的乡村振兴共建共治共享新格局。

出路在“两级土地股份化”改革

肇庆新区对土地股份化改革的探索始于市委市政府6年前的一个重大决策。也可溯源至2008年，肇庆迎来的历史机遇。

2008年，广东省发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，纲要对广东省境内珠三角地区范围重新框定，并提出一体化发展主要目标、任务。这给了肇庆新的历史机会。原来肇庆只有西南个别县、区属于传统意义上的珠三角地区，从2008年规划纲要开始，肇庆市全域被划入珠三角地区，享受政策红利。

在政策支持下，经过一段时间实践、探索、调研，2012年，肇庆市发布《肇庆新区发展改革规划纲要》，决定高规格建设肇庆新区，目标是使肇庆新区成为广东面向大西南枢纽门户城市的主载体。

建设肇庆新区，是肇庆抓住机遇、乘势发展的最大一招。

陈宇航认为，建设肇庆新区，是除了改革开放和肇庆建市以外，肇庆历史上又一个重要时点，是肇庆的新改革元年。

然而，政策拿在手中，第一步就要“啃硬骨头”。

根据《肇庆新区发展改革规划纲要》的要求，新区建设项目所在地鼎湖区须在几年内完成8万亩土地的征收任务。

这是一个极其艰巨的任务。处理不好，就会引发群体性事件。

难题倒逼着肇庆改革。

“我们是不得不这么干，被倒逼着走上改革这条路。”陈宇航对《中国经济周刊》记者说，在新区的建设过程中，政府不得不面对土地征收这道坎。但是按照传统的工作方式又做不成，所以“鼎湖区所能做的只有积极探索”。

在想明白、也坚定了“核心是利益，根子在制度，出路在改革”的工作思路后，肇庆市委市政府经过慎重研究决定，通过“两级土地股份化”改革，建立公有制框架下“集体入股国有”混合所有制形态，使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益。

具体的改革办法是：

首先，以行政村为单位，成立村级土地资产管理公司，由各村民小组以其全部土地入股，股东为村民小组。通过土地入股，实现土地资本化。

其次，成立肇庆新区土地总公司，村级土地资产管理公司以全部土地入股，占公司股权20%;肇庆新区管委会以土地整理、开发、运营的各项投入入股，占公司股权80%，并制定股权“防稀释条款”，约定村级公司所占股份不因任何原因发生稀释。通过公司化改造，实现共享土地开发增值收益。

再次，村级土地资产管理公司20%股权中，8%留在总公司，享有股权分红收益;12%股权折成可经营的商业设施，将物业经营权和收益权给予村级公司，集体经营。以此解决农民的收入来源、城市再就业和可持续发展难题。

最后，为全体农民设立个人社会保障账户，由土地总公司填实社保缴费12年，由村级土地合作社填实缴费3年，其余缴费由个人自理，使农民即时享受市民标准的医保和养老保险。集中规划建设若干大产权安置小区，通过宅基地换城市住房，实现农民放弃农村户籍，向市民身份转变。

陈宇航认为，通过实施“两级土地股份化”撬动城镇综合配套改革，系统解决了农村土地属性不统一无法统筹利用的问题，也解决了城镇化过程中被征地农民的生存和发展问题。

从被质疑到“有车有楼不如彭寿户口”

真正启动征地是2013年。

先从试点村突破，再全面推进。

鼎湖区广利街道的彭寿社区（原彭寿村委会）在算清了征地账之后，决定支持政府工作，率先做了试点，村集体5500亩地一次性实现了股权合作。

彭寿社区征地谈判时担任村党支部书记的区焕光为《中国经济周刊》记者算了算土地改革这笔账：“征地改革前，彭寿村每年的土地收益平均每亩约1000元、村集体人均分红约2000元。征地改革后，每人平均获得补偿10.6万元，后续收益包括商业设施租金和每亩约4000元的谷物保障，人均年收益约7500元。村里人均分红水平是原有分红的3～5倍。另外，土地入股后村里有了6万平方米城市商业用房，这可是12亿元的集体资产啊，在以前想都不敢想。”

由此，彭寿喊出一句口号，叫“有车有楼不如彭寿户口”。彭寿村也从试点村，发展为示范村。

这是征地工作的一个重要转折点。从彭寿村开始，后面的征地工作全面加速。

当政府给彭寿村民付钱的时候，其他村就坐不住了，他们发现政府给了这么多钱，就纷纷开始写申请，希望把自己的地也征收了。

陈宇航说，在肇庆，村民们主动按红手印，希望政府征收自己的土地，这在其他地方并不多见。

从2013年开始，改革全面加速，现在通过这种方式征地、合作的土地已有8万亩，那是连片的50多平方公里土地。距离规划的10万亩左右目标已经较为接近，后面征地已进入到减量化阶段。

基层社会治理出现新模式

肇庆市国土局原来的一位副局长曾感慨，“征地工作易引发冲突，我在基层工作时也被打过三次，可以说，做国土工作，如果没被打过，说明不尽责。”

对于这样的干群关系，肇庆并不满意。经过重新审视，肇庆确立了新的发展理念，在三个方面做出改变：

一是从原来对立的状态走向合作的状态。

陈宇航认为，回顾过去的工作开展，全国部分农村在土地制度改革试点过程中， “把政府想象成甲方，农民是乙方，偏重于保护乙方权益，包括改革的方向、征地补偿价格、缩小征地范围、更加严格征地程序等，这个整体是好的，但是操作过程中大幅度增加了工作難度，政府征地越来越难了。”这些做法的初衷是好的，却将政府和农民置于对立状态中，甲方的工作难度加大，乙方因此也没有实现更大的利益，最后土地的市场价值无法兑现，导致双方的利益都没能实现。

于是，在新区开发过程中，要改变原来甲乙双方对立的思路，而是让甲方和乙方坐在一起，变成合伙人，然后按照市场化的手段，遵从市场规律，双方可持续发展，可持续收益。由此，共建共治共享模式便取代了原来甲乙双方博弈或者对立的状态。

二是从被管制的状态带动农民主动融入的状态。

肇庆在股权设计中，切换了广东原有的留用地政策，不再给留用地而是给予农民股权，股权最后可以兑换成商铺。

按照广东原有的留用地政策，征地后要留12%面积的土地给集体经营使用，但政策实行起来，效果不理想，并且易成为农村基层腐败的温床。

肇庆把这12%的留用地兑换成与当时市价等值的商铺，商铺归集体所有。征地由政府来建设，杜绝了村干部预留用地的使用及潜在腐败隐患。同时也有利于新区未来实现连片规划建设，避免出现新的城中村和插花地。

而8%的永久股权是一个纽带，在未来土地投放市场时，土地的增值收益仍然有8%返给村集体。通过这样的土地入股，农民土地实现资本化，农民的命运和肇庆新区建设紧紧捆绑在一起共进退，成为“城市合伙人”，个人资产与城市发展一起增值，农民参与和分享城市化的成果，充分保障当前利益和长远利益，也解决了农村治理的根本性问题。

三是从消极市民转向积极市民。

陈宇航介绍，在征地推进过程中，政府曾组织村民到外省参观，来到了某省一个农村进城示范项目。那里盖了很好的房子，农民穿着休闲在小区里散步、闲坐。政府代表对此大为赞赏，但同行参观的一位村干部看了则说，“这不就是混吃等死吗？”

为什么农民眼中看到的是这番景象？肇庆总结，是这个示范项目没有内在发展动力，没有可持续的发展收入来源。农民进入城市后，就业能力差，和原有市民没法比。这种模式只是把征来的地拿出一部分建设，把农民赶上楼、住在小区里，看上去生活环境建设得很好，但实际上农民就只剩下“傻坐着”了。

陈宇航认为，这种情况会带来消极市民，虽然给了农民好的待遇，但是心态却是消极的、被动的，因为自身没有很好的发展条件，没有可持续发展能力。但肇庆的土地制度改革，因为还给村民商铺，能够培养积极市民，他们认为，“城市发展这事儿跟我有关，你（政府）赶紧干，干完之后我多挣钱，我多分红”。

肇庆新区第一批置换出来的商铺大概是3万平方米，要分给14个村集体。但是村集体们要求，不要分到村了。因为商铺的价值跟它的朝向、位置、采光、人流都有密切的关系，分配不均非打架不可。他们提出，每个村都成立一个村级的物业管理公司， 14个村的物业管理公司再成立一个新区的物业管理总公司，这里面都是村民、村集体的股份。总公司选举出董事会、监事会后，董事长自动兼任物业总公司的法人代表。村民提出，自己都是洗脚上田的人，不懂得怎么去运营这么大面积的物业，于是就聘请职业经理人和职业团队来运营。

“这就意味着基层社会治理出现了新的模式。”陈宇航认为，这正是基于土地制度改革的共建共治共享模式。