省级科技投入比较及对策分析——以湖北等省（市）为例

●陈莉莉

2018年4月底，习近平总书记在湖北视察企业时反复强调关键核心技术的自主创新，不能受制于人。当前，我国科技领域已经过了引进消化吸收阶段，迫切需要原发性创新，特别是在国际局势快速变化、中美贸易摩擦前景不明、中兴事件暴露出我国原始创新能力不足的情况下，必须充分认识到加强基础研究和关键领域核心技术攻关是重大而紧迫的战略任务。湖北财政支持科技创新政策体系较为完善，政府对科技创新一直非常重视，财政科技投入持续增长，财政科技经费使用方式改革不断深化。但与新形势、新任务需求相比，尤其是与创新驱动高质量发展的迫切需要相比，仍然存在诸多不足，亟待引起高度重视。

一、省级科技投入的比较分析

（一）R&D比较分析

1、R&D经费支出①比较分析。R&D经费支出占GDP比重是国际上通用的衡量一个国家或地区科技投入强度的重要指标，也是评价其科技实力和核心竞争力的重要指标。根据《中国区域科技创新评价报告2016-2017》的排名，笔者选取北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省、湖北省、四川省、安徽省等综合科技创新能力较强的八省 （市）R&D经费支出情况进行比较分析。2016年湖北省R&D经费投入强度1.86%，比2015年降低0.04个百分点，在八省（市）中排第7位，和2015年的相对排名没有变化，而除了北京市和湖北省，其他六省 （市）R&D经费投入强度都实现了不同程度的提高（见表1）。

2、R&D经费分配结构比较分析。R&D经费按活动类型可分为基础研究、应用研究和试验发展三类。从R&D经费支出的分配结构来看，湖北省目前的R&D活动主要侧重于试验发展阶段，2016年占比达到83%，基础研究和应用研究投入比例合计仅近17%，三项支出比例为 1∶2.86∶19.35。2016 年湖北省基础研究经费占R&D经费支出的比重仅为4.31%，在除江苏省和浙江省外的六省（市）中排名倒数第二，与排名第一的北京市（14.22%）相差近10个百分点（见表2）。

表1 2015年、2016年八省（市）R&D经费支出情况

（二）财政科技拨款比较分析

表2 2016年八省（市）R&D经费分配结构情况

1、财政科技支出总量比较分析。科技支出占地方财政支出比重是衡量地方政府科技投入的重要指标。表3中，2016年湖北省这一指标为2.96%，高于全国2.42%的平均水平，与广东省5.53%、上海市4.94%的差距较大，在八省（市）里排名第七；这一指标较2015年提高了0.39个百分点，在八省（市）中排名位次不变。同时，笔者发现：上海市、广东省从2015年到2016年，排名位次分别上升1位，安徽省则从第6上升至第3，上升了3位，表明该时间段安徽省比较重视财政科技支出，相应的投入力度较大。

2、财政科技支出结构比较分析。财政科技支出总量反映地方政府科技投入力度，科技支出结构则反映各地财政支持科技创新政策的不同侧重。财政基础研究支出主要用于自然科学基金、重点实验室及相关设施专项经费等，2016年湖北省本级基础研究支出占财政科学技术支出比重仅为0.02%，在八省（市）中比重最低，比同期比重最高的广东省（17.02%）低17个百分点。应用研究支出主要用于社会公益研究和高技术研究等方面，湖北省本级应用研究支出所占比重为1.16%，在八省（市）中比重最低，与比重最高的广东省（60.62%）相差超过59个百分点。科学技术管理事务支出主要用于行政运行、一般行政管理事务以及机关服务等方面，湖北省本级科学技术管理事务支出占比为8.59%，在八省（市）中比重最高，比同期比重最低的北京市（0.31%）高8个以上百分点（见表4）。

表3 2015年、2016年八省（市）财政科技拨款情况

二、新形势下湖北省科技投入亟待引起重视的几个问题

从当前宏观经济形势来看，中美贸易摩擦前景不明，我国许多领域关键核心技术受制于人，习近平总书记视察湖北时反复强调关键核心技术必须靠自主创新。在新形势下，必须充分认识到加强基础研究和关键领域核心技术攻关是重大而紧迫的战略任务。与新形势、新任务的迫切需要相比，湖北省科技投入仍然存在诸多不足，亟待引起高度重视。

（一）科技投入强度下滑

湖北省R&D经费投入强度从2011年的1.65%，逐年增加至2015年的1.90%，2016年则降为1.86%，相较同期北京市的5.78%和上海市的3.72%差距较大，也落后于全国2.11%的平均投入强度，还需进一步通过政策激励、科技计划引导、政府采购、奖励补贴等多种形式，带动各类创新主体加大对科技创新的投入。

表4 2016年八省 （市）本级财政科学技术支出占比构成情况单位：%

（二）基础研究比重偏低

基础研究在人才培养、创新溢出效应等方面对一个区域起着重要作用，关系到该地区的长期竞争力。湖北省2010-2016年基础研究占R&D经费内部支出比重在3.64%-5.30%之间，远低于同期应用研究（12.31%-17.91%）和试验发展（78.20%-83.38%）所占比重，基础研究所占比重长期偏低。2016年湖北省基础研究经费仅占R&D经费的4.31%，相较北京市的14.22%和上海市的7.4%差距较大，也低于全国5.2%的平均水平。从长期来看，湖北省基础研究投入不足无疑会制约应用研究和试验开发活动的持续发展，为保障湖北省科技强省战略的实现，须改变此现状。

（三）财政直接投入放大倍数缩小

2016年湖北省财政科技投入规模为190亿元，带动社会研发投入600亿元，财政资金科技投入整体放大效果为3.2倍，低于四川省（5.6 倍）、江苏省（5.3 倍）、北京市（5.2 倍）及浙江省（3.8倍），财政科技创新直接投入的引导和放大作用有待进一步发挥。2015-2016年度实现财政科技创新直接投入整体放大倍数增加的省份有北京市 （由4.8倍增至5.2倍）、江苏省（由4.8倍增至5.3倍）和四川省（由5.2倍增至5.6倍），湖北省则由2015年的3.6倍降至2016年的3.2倍，财政科技投入对资本、企业等研发投入的引导调动作用甚至下降，亟需加大体制机制创新，进一步发挥财政资金引导放大作用，鼓励和引导企业和社会资本加大科技创新投入。

（四）财政科技直接支出结构亟待优化

从2016年湖北等八省（市）本级财政科技支出结构横向比较分析中笔者发现：湖北省本级科技行政运行类支出占比偏高，而基础研究和应用研究类支出占比偏低。在全省财政科技支出中也有类似的问题，2014-2016年全省财政科技支出结构中基础研究所占比重分别为0.44%、0.35%和0.24%，应用研究支出所占比重分别为1.78%、1.20%和1.02%，而科学技术管理事务支出所占比重则分别为4.03%、4.85%和3.82%。科技事权亟待理顺，财政科技直接支出结构亟待优化，财政科技经费使用效率亟待提高。

（五）市场化方式尚未充分发挥作用

科技投资引导、科技信贷融资、资本市场直接融资等市场化程度较高的支持方式尚未充分发挥作用。一是科技投资引导放大倍数偏小。2015-2016年，广州市财政在科技金融投入10.19亿元，撬动290亿元社会资金跟投，放大近30倍。而武汉市2016年科技创业投资引导基金财政资金放大倍数仅为5倍不到。二是科技信贷融资财政资金放大倍数较小。武汉市科技型中小企业技术创新基金对企业技术创新由无偿资助方式改为 “信用贷款保障”支持方式，2015-2016年累计向148家科技型中小微企业授信6083万元，财政资金放大倍数仅为2倍。三是资本市场直接融资规模偏小。湖北省挂牌企业较少，融资规模较小。2016年武汉市“新三板”挂牌企业238家，融资48亿元；而同期北京市“新三板”挂牌企业1450家，融资额730亿元。四是科技创新券⑤惠及范围有限。目前科技创新券政策并没有在湖北省全面推广，仅在武汉市和东湖新技术开发区试点，自2015年始，武汉市科技局和东湖新技术开发区分别向企业每年发放3000万元和5000万元科技创新券。其中，武汉市科技创新券发放对象和适用范围仅限于三类企业三类科技创新活动，据《2016武汉科技创新报告》统计，2016年武汉市科技局共向414家科技型小微企业发放3000万元创新券，截至2016年12月实际兑券1004.93万元。

三、加强湖北省科技投入的对策与建议

以上问题反映出当前湖北省科技创新投入体制机制需要进一步深化改革，以创新方式进一步加大全社会科技创新投入力度，建立以财政投入为引导，企业投入为主体，社会投资为补充的多元化、多渠道、高效率科技投入体系。

（一）提高基础研究投入的认识

我国目前的R&D经费分配结构主要侧重于试验发展，2016年占比达到84.5%，基础研究仅占5.2%，而基础研究中央财政投入占比高达91%，地方普遍存在基础研究投入不足的问题，湖北省也存在对财政基础研究投入重要性缺乏共识等问题。湖北省R&D活动结构失衡，基础研究所占比重长期偏低的结构性问题没有得到足够重视，反之，从2014-2016年近三年全省的财政基础研究支出数据来看，基础研究支出规模和占比甚至呈逐年减少和下降的趋势，在国家综合性科学中心建设方面也落后于同在中部的安徽省。一个区域的基础研究和原始创新能力会对区域长期竞争力产生深远影响，必须充分认识到基础研究是摆在面前重大而紧迫的战略任务。

建议下一步在理顺科技领域中央与地方事权和支出责任划分的基础上，进一步统筹整合全省财政科技支出资金，一方面继续加大公共财政对基础研究的投入力度，省自然科学基金经费增长幅度应当高于同期省级财政对科技投入的增长幅度；另一方面借鉴国内外经验，积极研究制定政策措施，鼓励和引导社会各界特别是行业龙头企业、公益基金等参与省基础研究投入，逐步提高基础研究经费占全省研发经费的比重，为科技创新提供长期、稳定的基础研究成果和能力支撑。

（二）优化财政科技直接投入结构

目前科技领域中央与地方事权和支出责任划分已进入征求各省意见的阶段，下一步将加快研究省与市县科技领域事权和支出责任的划分。在此基础上，建议统筹整合财政科技资金，在省级及省会城市层面，逐步加大基础研究和应用研究等创新链前端的财政投入力度，减少技术成果商业化和产业化应用领域等创新链后端的财政资金投入。进一步降低科技行政运行类支出，压缩一般公用支出。进一步加大科学技术普及财政投入，提高公民科技素养，打造科技创新的社会软实力。

（三）完善基础研究的多元投入渠道

加大政府投入和引导，构建基础研究多元化投入机制，采取多种形式，加强对基础研究的稳定支持，引导鼓励企业和社会力量以增加基础研究投入。一是探索发行基础研究专项债券，用于解决重大科技基础设施建设资金来源问题。争取用10年甚至更长时间，建设世界一流重大科技基础设施集群，逐步实现基础科研对工业和制造业转型升级的支撑和引领发展作用。二是探索成立基础科学基金，对各大学、研究机构（含公私合作）从事基础科学研究的进行补助，进一步突出高校及科研院所在基础科学研究的主体地位。三是探索成立重大前沿研发基金，解决一些基础科学原理成熟、但投入巨大的科研项目资金问题，围绕地球科学、微生物学、植物学与动物学以及计算机科学等湖北省优势学科进行超前部署，支持方式可以参照政府产业引导基金进行股权投资等。四是对部分基础研究探索采用政府采购方式，对于涉及大数据、云计算、人工智能等企业和社会资本投资较多的部分基础研究领域，建议采用政府采购方式加速其发展。

（四）探索创新资本与技术结合方式

围绕基础研究和关键领域核心技术创新，进一步研究探索资本和技术结合的创新方式。

1、探索创新科技贷款方式。探索开展科技融资补贴与风险补偿等新的扶持方式，积极发挥财政资金引导放大作用。一是探索信贷风险损失分担机制，财政每年安排风险补偿专项资金列入财政预算。对合作银行向科技企业发放的信用贷款、专利质押贷款及抵押、担保等贷款损失分别分担特定比例。二是探索贴息贴费后补助机制。设立科技金融专项，对科技企业从合作银行获得的信用贷款和专利质押贷款给予基准利率一定比例的利息补贴；对科技企业通过担保或保证保险方式获得的贷款，给予一定比例的担保和保险费补贴等。

2、积极发展科技风险投资体系。政府通过税收优惠政策等扶持方式引导建立和完善创业投资引导基金、天使投资、风险投资、股权投资基金、私募股权等科技风险投资体系，努力营造良好的创新市场环境，以市场化手段培育创新企业。

3、推动科技型企业上市融资。股权融资是支持科技创新型企业做强做大的关键，加大对企业上市挂牌和再融资的政策奖励，积极推动符合条件的湖北优势科技型企业到主板、中小板、创业板、境外市场等上市融资或者在场外市场挂牌，以满足不同发展阶段科技型企业的资金需求。同时继续做好 “新三板”后备企业的征集培育工作，不断充实后备企业资源库。

（五）发挥政府采购促进企业自主创新的作用

进一步发挥政府采购方式的导向手段和作用，引导企业增加科技创新资金投入，促进企业自主创新。

1、进一步完善科技创新券政策。科技创新券符合财政后补助、企业自主决策的要求，具有普惠性财政政策的特点，其实质在于将政府购买服务与财政后补助机制相结合，以科技型中小企业的创新需求为导向，将政府引导作用与市场决定性作用有机结合的创新驱动制度安排，已经成为国际上成熟市场经济国家公共财政支持科技创新的一项重要政策制度。2014年开始我国已先后在北京、江苏、广东、上海、湖北、浙江等省（市）实施，成为深化科技体制改革、优化科技财政投入方式、扶持大众创新创业的有效手段。目前科技创新券政策并没有在湖北省全面推广，仅在武汉市和东湖新技术开发区试点，且规模不大，分别为每年3000万元和5000万元，武汉市科技创新券发放对象和适用范围仅限于三类企业三类科技创新活动，建议下一步探索在武汉“1+8”城市圈开展科技型中小微企业技术转移转化服务、科技咨询服务等科技创新活动，不断拓展科技创新券的使用对象和范围。

2、简化中小企业政府采购流程。以政府采购政策扶持中小企业创新和发展是各国的普遍做法，自2008年全球金融危机以来，日本、韩国等国家纷纷简化中小企业科技产品政府采购流程，便利化服务创新型中小企业。建议进一步提高政府采购工作的透明度和便利性，推进“一次办”“零跑动”和网上审批服务，简化审批环节和相关手续流程，提高采购效率，提升中小企业科技产品政府采购优惠政策的可得性。

3、完善政府采购支持自主创新的政策体系。政府采购支持企业自主创新的政策体系主要包括新技术新产品认定政策、首购和订购政策、中小微企业创新产品采购政策、绿色产品采购政策等。一是调整新技术新产品认定及首购、订购政策。根据科技发展和产品（服务）更新的情况及时调整，优先对拥有自主知识产权和关键核心技术的国产新产品给予采购支持，及时更新自主创新产品政府采购清单（目录）和创新产品首购产品清单（目录）。加强新技术新产品认定政策与首购、订购政策的协调。二是加大中小微企业创新产品采购优惠政策力度。对符合新技术、新产品（服务）认定的中小微企业创新产品和服务在投标、合同评审、预算等方面予以优惠政策，如给予20%甚至更高比例的折扣等，支持中小企业利用政府采购合同融资。三是发挥绿色产品采购政策的功能作用。深入推动湖北长江经济带绿色发展，湖北省未来的产业战略方向将侧重于发展绿色技术和高附加值产品和服务。政府采购政策是除了减税、研发补贴外，政府支持自主创新的又一重要政策工具，其功能作用有待进一步发挥。建议对于符合湖北长江经济带绿色发展要求的新技术、新产品和服务，政府采购应根据其节能降耗、环保等级等技术指标，采取不同优惠程度的支持政策，同时加强绿色产品采购政策与新技术新产品认定政策以及首购、订购政策的协调配合。

（六）加强财政科技投入政策的绩效评估

注重财政资金效率，动态调整政策和资金的使用。为了保障科技投入政策的有效性和可持续性，建议加强对科技投入政策的评估和绩效评价。对已实施的科技政策定期进行评估和绩效评价，通过全面细致的评估科技政策的整体效益和实际效果，发现其中存在的问题，及时调整和完善科技政策财政支持方式，提高财政专项资金的使用效率，减少财政资金浪费，保障科技投入政策的针对性和有效性。科技投入中长期规划应紧紧围绕湖北省财政中长期预算编制，引入财政承受能力指标、考量是否对湖北省财政构成负担，并动态评估科技投入政策的发展及其效果，有步骤、有计划、规范地实施科技强省相关推进工作，做到量力而行和尽力而为相结合，保障科技投入政策的可行性和连续性。■

注释：

①R&D经费支出：研究与试验发展经费支出，指统计年度内全社会实际用于基础研究、应用研究和试验发展的经费支出。包括实际用于研究与试验发展活动的人员劳务费、原材料费、固定资产购建费、管理费及其他费用支出。②基础研究：为了获得关于现象和可观察事实的基本原理的新知识 （揭示客观事物的本质、运动规律，获得新发展、新学说）而进行的实验性或理论性研究，它不以任何专门或特定的应用或使用为目的。

③应用研究：为了确定基础研究成果可能的用途，或是为达到预定的目标探索应采取的新方法（原理性）或新途径而进行的创造性研究。应用研究主要针对某一特定的目的或目标。

④试验发展：利用从基础研究、应用研究和实际经验所获得的现有知识，为产生新的产品、材料和装置，建立新的工艺、系统和服务，以及对已产生和建立的上述各项作实质性的改进而进行的系统性工作。

⑤科技创新券是指政府科技主管部门为鼓励和支持企业大胆创新、积极开展产学研合作而面向企业设计发行的一种可兑现的有价凭证。其运作模式是：由科技部门向企业免费发放创新券，企业用创新券向收券机构购买技术创新服务，收券机构再持券到科技部门兑现。