东北地区公共财政支出调整的改革思路

●张 绘

近年来，随着中央政府“一带一路”和振兴东北老工业基地政策落地，东北地区作为“一带一路”建设中我国在东北亚地区的门户，获得了不少政策倾斜和建设机遇。与此同时，“三去一降一补”和“营改增”相关政策的调整，导致地方税收收入减少，特别是区县一级税收减少幅度明显。随着人口老龄化的加剧，地方财政支出刚性不减，造成财政收支难以平衡的实际困难。东北地区经济发展机遇与挑战并存，在这样的背景下，需要重视对东北地区的地方财政支出和企业承担社会职能支出的调查和研究，以便为将来财政经费和企业社会职能支出的重点提供一个更加明晰的方向性指引。东北地区的情况也正是从一个侧面反映出我国人口老龄化可能存在的问题，因此需要全局意识和创新意识来破解东北地区的支出难题。

一、近年来东北地区公共财政支出概况

东北财政支出的重点主要有以下几个方面，在各级政府间的支出结构也存在一定差异。一是教育支出，主要在普及义务教育方面需要投入经费，这部分经费在区县一级占比高于市级和省级。二是农林水事务支出主要用于补贴农民种粮食，比如黑龙江是中国第一粮食大省，要保证中国的粮食安全，同时大兴安岭的生态保护也需要大量投入，在省级层面该项支出占比较高。三是社会保障与就业支出和医疗卫生支出，作为老工业基地，由于人口老龄化，这两项支出加总后占比还会持续提高。四是公共安全支出和城乡事务支出，其中大量经费用于维稳和社区公共事务，在区县一级占比较高。近年来随着城市棚户区改造工作的大力推进，除吉林外其他两省住房保障支出也有所增长(见表1)。

二、东北地区财政支出面临的现实难题

东北地区财政支出的主要问题体现在收支矛盾越发严峻，社保养老缺口日益扩大。东北地区还面临民生领域支出压力明显和地方政府债务难以还本付息、维稳和公共安全隐形支出加大、城市基础设施支出不足的问题。同时地方在绩效管理实际操作过程中存在困难，财政支出效率有待进一步提高。

（一）财政收支矛盾日益加剧，社保养老资金缺口扩大

从东北地区的财政收入来看，由于工业品出厂价格指数回落和非税收入增长难以持续，东北一般公共预算收入增幅难以保持两位数增长。此外，落实新出台的减税降费政策也将影响财政收入增速。在收入增幅有所回落的情况下，财政支出的压力还在上升，东北地区财政收支矛盾十分突出。一是企业职工养老保险支出缺口巨大。比如养老金保发形势非常严峻，虽然国家按2017年预算收支缺口70%的比例给予了借款支持，但剩余缺口仍然很大。二是预算执行中新增支出因素较多，资金需求较大。比如：机关事业单位2016年底前退休人员基本养老金每人每月提高150元，乡镇干部月人均补贴水平提高130元，落实法院、检察院工资制度改革，提高城乡低保补助标准压力大。

表1 东北三省地方财政支出总量及结构 单位：千万元

（二）民生领域支出和地方政府债务均呈现增长态势

东北地区包括教育、医疗在内的民生领域支出，呈现支出刚性不断增加的趋势。政府在优化支出结构的同时，重点保障重点民生支出，呈现一般支出保重点支出的趋势。地方政府通过大力盘活资金存量、发放地方政府债券等形式，来保障各项重点民生支出稳定增长，这虽然在一定程度上能够缓解当前保民生需求的压力，但是却大大削弱了市县一级财政一般公共预算支出的灵活性，同时依靠发债来满足民生支出也导致地方政府债务风险高企，区县一级难以还本付息。

（三）维稳费用和相关隐形支出成为基层重要支出负担

东北老工业基地长期以来形成了以煤、油、粮食、木材等资源支撑的国有企业发展格局。在上世纪七、八十年代这类能源资源为主的企业普遍存在厂办大集体现象，为当时解决大量劳动力的就业问题作出了重要贡献，并为大量下乡返城就业人员提供了配套生产生活服务。随着改革开放的深入推进，在计划经济向市场经济的转变过程中，加之能源枯竭和资源环境恶化，东北地区的厂办大集体企业在政策支持不足和市场环境难以适应的情况下，普遍存在经营困难。企业在改造和关停并转的过程中形成了大量历史遗留问题，成为现今政府非常沉重的负担。

东北三省中部分区县为解决维稳经费问题、基层信访办和街道办事处的资金难题，区县一级财政存在实际困难。很多社区和街道办事人员在维稳过程中垫支大量个人经费，形成一项难以计量的隐形支出，严重影响基层公职人员工作和生活。维稳费用成为基层的一项重要支出。

（四）棚户区改造经费不足与使用不当并存

东北地区资源型城市集聚占全国资源型城市1/4，随着资源枯竭，资源型城市发展面临建设资金不足，在转型发展的过程中存在大量棚户区急需改造、异地扶贫安置和城市基础设施建设经费激增并存的难题。在以往建设过程中，一些地方政府要么过于冒进，有大量欠款，存在大量资金缺口；要么过于谨慎，没有利用好融资机会，错失棚户区改造和市政建设成本较低的良机。目前来看在建设过程中各方面成本都有所增加，而且一些地方采取“市建县/区开”的模式进行棚户区改造和交通基础设施建设，由于征拆安置成本远高于建设成本且由区县负担征拆安置，区县政府财力难以承受。同时棚户区改造和扶贫异地安置项目还有一些历史遗留问题，例如原有棚户区改造债务规模庞大。黑龙江省一些拆迁项目给予的临时安置补助为5000元，而拆迁房屋的租金只有2000元，这就导致一些拆迁户不愿意搬回，继续享受政府的高额补助，从而获取租金与政府临时安置补助之间的差价，给地方财政造成不必要的负担。

（五）全面实施绩效管理，地方实际操作层面存在难题

在东北地区财政支出压力加大、财政收入增速放缓、经济风险加剧的背景下，预算绩效管理作为有效管理财政资金、提高财政支出效率的重要举措，对于地方政府的财政支出管理有非常重要的作用，然而三省地方政府在预算绩效工作的操作中还有一定难度，这些问题不仅仅是东北三省地方政府面临的难题，也是全面推进绩效管理过程中我国所面临的现实挑战，需要加以重视。问题集中体现在：绩效与预算尚未有效结合，存在“两张皮”现象，绩效和预算“双软约束”并存，绩效意识薄弱，绩效管理规范性不足，在技术操作层面上中央和地方政府没有构建起绩效管理纵向横向可比的统一指标体系，独立第三方和专家库不足。这些问题的存在也导致财政支出绩效管理不到位，财政支出绩效低下也进一步加剧了东北地区地方财政支出的压力。

三、东北地区财政支出问题产生的原因阐释

东北经济仍处于传统产业集中负向拉动与培育新动能、新增长领域相互交织、相互赛跑的关键时期。当前财政支出困难主要是由于人口状况和资源环境恶化、央地事权与支出责任划分尚未理清、国企改革不到位和以往遗留问题难以解决，财政资金绩效管理面临一系列政策难题。

（一）人口老龄化趋势加大了国家养老社保支出和企业负担

近年来东北地区面临着人才流失严重、人口老龄化加剧、人口空间结构高度极化、社保和医保支出压力增大的问题。

第一，城镇企业和公职人员社保以国家财政负担为主。东北地区养老社保支出收支矛盾突出的原因是早在上世纪五十年代就开始了大规模工业化和城镇化。由于东北地区距离苏联、朝鲜和韩国最近，在当时中国政府的号召下，全国各地青年大量涌入作为边疆的东北地区搞工业化和大农业生产，东北地区人口在1950-1960年的十年工业化时期暴增了70%。为了吸引年轻人到边疆，不管是工业化人口，还是集体农庄人口，大多数都被纳入国家体系，这些人在退休后基本上都依靠国家领取养老金。然而随着经济发展的动能不足，在人口老龄化的背景下，东北企业退休人员从2010-2017年增加了接近一倍，如果把政府公务员和事业单位的算进去还会更多。与此同时，养老金跟随全国实现了翻倍增长，黑龙江省基本养老金由月人均1076元提高到2119.56元，净增长1043.56元/月，整体增长近一倍。

第二，国有企业在1998年改革之前没有缴纳社保，社保缺口基数较大。从支出结构来看，社保和医保支出成为省级政府支出的最大部分，2016年东北地区合计超过3200亿人民币，超过了东北地区财政支出的四分之一。东北各省都不同程度地存在养老保险收支缺口，其中，黑龙江省作为全国第一家养老社保收不抵支的省份，也是全国养老金亏空最严重的省份。

（二）资源型城市转型发展中资金缺口巨大，偿债压力激增

东北地区的地级市以资源型城市为主，这些城市多数是欠发达的老工业基地，城镇化和市场化程度较低，长期以来由于城市转型发展，开展市政基础设施建设和棚户区改造产生了大量地方政府债务，地方政府财政支出中有部分资金要用于以往债务的还本付息。从债务支出结构来源看，截至2017年6月末，系统内政府负有偿还责任的债务主要用于铁路、公路、机场、市政建设、保障性住房和农林水利建设以及土地储备，从中可以看出东北地区用于基础设施建设的负债占到70%以上，由于债务率较高，地方政府偿债压力大。县级政府负有偿还义务的债务占比达到80%以上，新的棚户区改造和基础设施建设主要由市县一级负担，在教育、医疗、社保等民生支出激增、财政收入没有明显增长的情况下，市县级政府性债务还本付息支出需求压力大，新的建设资金缺口巨大。

（三）事权与支出责任划分改革不到位，基层支出压力较大

第一，政府与市场边界尚不清晰。由于政府与市场边界不够清晰，政府职责“越位”和“缺位”问题并存。在应由市场机制解决的领域，政府管理的“越位”直接增加了政府支出责任，政府直接投资于商业流通、东北地区的一些工业项目、日常用品生产等一般竞争性领域，挤占了民间资本空间，干扰了市场配置资源的基础作用；在市场失灵领域，政府应承担的责任明显“缺位”，有待继续加大投入，如水利设施、生态环境保护、防灾减灾等必要基础设施等；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，征信系统不完善，市场监管投入不足；对历史遗留的老工业基地的国有企业改制、企业分离办社会职能等问题尚未完全解决。

第二，政府间事权和支出责任划分尚未明晰。虽然2018年初时出台了事权与支出责任划分的指导意见，但是目前改革尚未到位。一是地方承担了部分外溢性强的支出责任。按照财政事权和支出责任划分原则，跨区域以及成本效益外溢的支出责任应由中央负担。但在实际执行中，地方较大程度地承担了涉及国家主权、跨区域环境保护等中央事权，如国防建设、界河保护、跨流域大江大湖治理、跨地区污染防治等事权。二是中央承担了部分信息复杂应由地方承担的支出责任。自然禀赋、经济水平、人员状况等信息相对复杂，但实际上中央却不同程度介入，如农村环境治理、医疗卫生等事权。

第三，财政事权和支出责任划分改革与其他改革尚未有效衔接。按照财税体制改革顺序，事权与支出责任划分改革应该先行，但是从目前的改革进程看，转移支付改革、税制改革、收入划分改革与财政事权和支出责任划分改革在时序上存在不协调等问题，使得财税体制改革任务之间不能有效衔接，这也使得地方政府在执行相关政策时存在混乱和思路不清的情况。

（四）国有企业改革发展中面临的支出难题及带来的影响

第一，以往国有企业历史遗留问题导致基层维稳支出压力激增。国有企业历史遗留问题从1992年到现在已有二十多年时间，由于前期改革推进过程中没有考虑长远，当时关停并转的企业一次性给予补贴的员工以及农民轮换工，因再就业困难、目前医保养老待遇和其他城镇同类人员相比差异巨大，成为国企改革遗留的包袱。由于拖欠各项保险费用和职工债务，职工不满情绪和自身诉求叠加使得信访部门压力巨大。这其中由于改革滞缓还导致一些问题长期难以解决，矛盾积怨越来越深，改革成本越拖越大，改革难题越来越难化解，到现在表现为社会和谐发展和政府政治稳定面临的挑战和风险越积越高。

第二，国有企业在股份制改造和运营过程中成本居高不下，自主创新能力薄弱，企业承担了部分社会职能，成本负担较重，加大了改革过程中的财政压力。一是国有企业股份制改造“三供一业”改革不到位，企业承担社会职能的包袱仍然没有卸掉，如企业还承担了大量在岗和退休人员的冬季取暖包烧费。二是国有企业股份制改造后变为民营企业导致银行授信额度降低，无法享受原有针对国有企业的贷款优惠政策，加之一些传统行业受去产能、企业经营状况不佳等影响，可获得的银行贷款额度降低，资金成本和压力激增。三是近年来随着创新驱动战略的实施，由于创新环境和体制机制改革不到位，创新能力和基础仍然比较薄弱。企业对研发的重视不足，自主研发占比较低。对于一些技术要求较高的领域，企业没有条件涉足，而传统生产领域市场需求下滑明显。四是老工业基础多数为劳动密集型国有企业，随着近年来人工成本的上升，企业管理效率低下，受到管理成本和地域限制，企业抵御市场风险能力较弱的缺陷进一步显现。国企改造过程中企业融资资金成本和国有资产处置难题已经影响到企业运营和发展，在一定程度上也把压力传导至地方财政部门，比如由于“三供一业”多数为社会公共事业，在分离移交的过程中无论是央企还是地方国企都要求地方财政支出给予一定补贴。

（五）财政部门缺乏统一操作标准，全面预算绩效管理基础不足

财政部门没有出台统一规范可操作的指标体系、绩效目标、评价方法等，对地方的指导和相关培训不足，导致地方在操作过程中，对绩效管理工作的定位、模式和重点难以把握。

目前东北地区全面实施绩效管理的相关工作机制尚不完善，预算绩效管理还没有纳入到各级政府工作考核范围，预算绩效与部门预算项目资金、专项资金和省对下专项转移支付安排还没能有效挂钩。对预算绩效管理政策、制度和操作的认识还不到位，缺乏相关培训，特别是单位主要领导、省级预算部门、市县政府主要领导和市县财政部门负责人的政策业务培训不足。预算绩效管理系统平台建设不足，部门预算编制、国库集中支付等系统有机对接的预算绩效管理系统平台的建设还不到位，增加了预算单位绩效管理的工作量。

四、下一步推动财政支出结构调整的思路和举措

东北地区财政支出和企业承担社会支出压力巨大，更应在制约经济发展、税收收入增加和有效提升支出效率的思想观念、体制机制、发展环境等深层次矛盾和问题上下大气力破解。

（一）加大社保基金统筹力度，划拨国有资产充实社保基金

东北地区人口呈老龄化趋势，国有企业和事业单位众多，大部分退休人员都纳入到政府社保体系，领取高额退休养老金，加之巨大的城镇职工养老保险收支缺口，必然产生养老社保资金压力，其中以黑龙江省最为突出。

一是今后需要进一步加大省级甚至全国社保基金统筹力度。通过提升社保基金的统筹层级，进一步提高基金抵抗风险的能力。

二是通过落实国务院关于划拨部分国有资本充实社保基金实施方案的要求，将中央和地方国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，填补基金收支缺口亏空。

三是考虑到目前养老金发放水平，国有企业和事业单位的退休人员对财政产生的养老负担压力已经较大，今后需要逐步完善养老社保长效保障机制，依据社保基金的承受力、地方财力水平、物价水平等因素，通过科学核算，建立与缴费水平相适应的养老金待遇调整机制。

（二）合理划分中央与地方事权与支出责任

一是按市场优先原则，进一步明确政府与市场的边界。明晰政府与市场边界是政府间财政事权和支出责任划分的前提。按市场优先原则，将市场可以承担的，交由市场；政府和市场合作承担的，尽量发挥市场作用；市场暂时不能承担的，要逐步创造条件移交市场。周期性审查政府与市场的边界，将市场已能承担的，交由市场承担。

二是进一步明晰政府间财政事权和支出责任。按照财政事权划分原则，为继续加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权，建议将由地方承担或由中央与地方共同承担的财政事权上收部分为中央承担，如流动儿童义务教育、高中教育等教育类事权、基本养老保险、食品药品监管等；建议将部分地方财政事权调整为中央与地方共同的财政事权和支出责任。按照基本公共服务的受益范围、信息复杂程度等，建议将由地方承担的财政事权调整为中央和地方共同承担的财政事权，如水污染治理、大气污染治理、江河湖库治理等。

三是协同推进各项改革任务。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革是一种以“财”促“政”的攻坚性改革，与经济、社会、政治、生态等各领域改革息息相关。因此，建议在国家层面，统筹推进财政与货币金融、价格、国有企业、社会事业等各领域改革，避免财政“单兵突进”。同时，要处理好财税体制改革各项任务的内在关系，加快分领域财政事权和支出责任划分改革，建立事权清单，明晰支出责任，并结合税制改革，调整中央和地方财政收入分配关系，完善转移支付制度，进而形成财力与事权相匹配的财政体制，促进地方政府依法履责，提高基本公共服务保障能力。

（三）调整产业结构以培养税源，加快推进国有企业改革

东北地区要有效解决支出矛盾，需要找准收入不足的问题，通过产业结构优化升级，加快经济发展方式转变，改变以往粗放型、投资拉动型的发展道路，通过产业结构调整以涵养税源化解支出难题。

一是今后需要结合自身转型发展的实际情况，落实国家东北老工业基地振兴战略和“一带一路”战略，加大支持新兴产业、现代物流业和幸福产业等现代服务业发展的力度。

二是根据国家和财政部门相关规定，准确界定不同类型国有企业的功能。摸清国有企业资产底数，研究以管资本为主的国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，进一步深化国有企业改革，在保证国有资产保值增值的前提下，在国有企业股份制改造过程中，加快闲置资产处置力度。

三是以往国有企业历史遗留问题的改革不仅仅关乎东北老工业基地经济的振兴，更加关乎社会稳定和政府公信、国有企业股份制改革和划转国有资本充实社保基金改革的顺利推进。要落实国家相关政策，解决以往国有企业改革中所产生的遗留问题，缓解政府信访压力。做好以前厂办大集体的收尾工作和国有企业下岗职工的安置工作，合理考虑上访群众诉求，在政策允许的范围内，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的工作。

四是建议加大中央在国有企业遗留问题上的财政事权和支出责任。国有企业改革的成本要在中央政府和地方政府之间合理划分，中央政府承担比例要有所提升，并且出台政策支持相关国有企业向国家政策性银行、国际金融组织申请中长期贷款。依靠企业自身技术革新和内部产品结构调整，结合税收优惠政策和政府对研发及创新的支持，推动企业走出困境的同时解决好历史遗留问题。

（四）进一步调整收支结构，营造创新文化和制度环境

从目前东北地区的情况来看，财政支出压力巨大，政府难以有更多资金用于投资和发展。在此基础上，需要分步骤改革。

一是短期内需要进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，努力盘活资金存量，优先保工资、保运转、保民生，支持经济发展和社会稳定。

二是从中长期来看，政府需要对未来经济形势有一个更加科学的研判，需要认识到东北地区财政收入和支出的结构性问题，在财政收入和支出内部结构上作合理调整，做好中长期财政规划。逐步考虑增加部分投入于有长远效益的发展性支出，通过减少政府和企业改革创新的制度性交易成本，推动当地新兴产业和经济状况企稳向好。

三是通过向人才流入的深圳等地学习，做好制度建设，营造良好创新环境，为企业创新和高端人才留在当地创新创业提供政策支持和基础条件。发挥政府引导基金和财政撬动金融杠杆的作用，加大对新兴产业和新商业模式的支持。

（五）全面推进绩效管理工作，提高财政支出使用效率

按照党的十九大报告的要求，抓紧全面推进绩效管理工作，地方政府基础条件比较弱的需要利用信息化手段，进一步强化财政监督职能，对重点支出领域财政支出情况进行监控和信息公开，切实提高财政资金使用绩效，并做好地方债务风险防控工作。财政部需要对地方进行相应指导修订《财政支出绩效评价管理办法》，明确工作目标和工作任务，统一推进步伐，确保预算绩效管理工作规范、有序、有效推开。财政部在已制定的共性指标体系框架基础上，进一步细化建立全国统一的绩效评价指标和标准体系，并逐年修订完善。建立全国联网的预算绩效管理数据信息库，统一开发预算绩效信息管理系统，为预算绩效管理有效实施提供业务支撑。东北地区需要进一步制定预算绩效管理工作规划并完善预算绩效管理工作制度。此外，还需要修改对各省市预算绩效管理工作的考核办法，增强考核引导性和针对性，促进地方工作深入开展。■