领导干部森林资源资产离任审计评价指标体系研究

杜泽艳 蒋 葵

一、研究背景

十九大提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度”，并指明在2035年“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”，绿色发展理念深入人心。这进一步明确了党的十八届三中全会关于“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”的要求。森林资源作为自然资源资产的重要资源之一，与水资源、土地资源、矿山资源、大气资源共同构成了领导干部自然资源资产离任审计的主要内容。由于森林资源分布不均、地区差异显著的特征，地方领导干部作为资源管理的一把手，因此，本文选取森林资源资产进行研究，聚焦于领导干部森林资源资产离任审计，试图构建科学合理的评价指标，正确“定责”，引导领导干部的行为偏向森林资源保护和森林资源环境改善方向。

二、评价体系构建原则

（一）全面性。森林资源“数量、质量和价值量并重”、“动态与静态并重”的核算要求，在指标设定的时候要考虑全面，要结合采伐量、自然耗减量、自然生长量以及人工培育量等进行存量评价，还要将森林资源在生长周期的耗减以及增量纳入评价体系。做到定性与定量、财务与非财务相结合。

（二）规范性。森林资源的指标多而杂，指标的设定要符合审计范畴，更重要的是要反映出森林资源资产的特征，而且指标之间要求有较强的逻辑关系，需要考虑各个指标的协调性，保持指标独立，避免指标的重叠设置。

（三）动态性。森林资源资产离任审计评价是一个持续长期的过程，这就要求指标必须在较长的时间具有实际意义，所以设定的指标既应该反映森林资源资产当前的状态，也能够动态的反映其后续潜力。

（四）区域性，要针对森林资源的区域差异问题，因地制宜，评价指标要具有针对性。

（五）可操作性。森林资源资产遍布的面积较广，管理权限的界定尚未明晰，这就要求指标设定所需数据可以获取，可比，并且可以量化，同时还要求数据来源具有权威性，这样才能正确评估森林资源。

三、森林资源资产离任审计的范围

我国《森林资源资产评估管理暂行规定》中界定森林资源资产的范围，包括森林、林木、林地、森林景观资产以及与森林资源相关的其他资产，突出森林防火、资源消耗、环境保护、资金利用等约束性指标评价，重点关注领导干部任期内对森林资源的保护、开发、利用、管理以及林农生活水平改善，并与领导任职前的年度进行对比分析和综合评价。根据国家相关法律法规以及实务管理的情况，本文采取如上的范围界定。

四、森林资源资产离任审计的内容及评价指标

（一）循环发展视角下的审计指标

主要通过资源状况、资源保护、资源利用、资源效益四个维度的指标反映森林资源的循环发展。在整个过程中，首先需要摸清资源的现状及其变动情况，在此基础上再谈及资源的保护问题，进一步合理的利用森林资源，同时森林资源能产生效益，最后又回到关注资源现状，森林资源的可再生性特征也体现出循环发展这样的过程，只有规范把握每个维度才能达到森林资源的绿色发展。如表1所示：

表1 评价指标体系——循环发展视角

（二）低碳发展视角下的审计指标

陆地上碳储存量最大的森林资源资产系统对气候有一定的调节作用，因此减少人类对森林资源资产的破坏，提高植树造林的比例，势在必行。各地方政府领导干部应加强森林、湿地、荒漠等生态系统建设，实施天然林保护及防护林建设，最终实现林业绿色发展。随着二氧化碳排放量的加剧，全球气候变暖，通过森林吸收二氧化碳已是国际上公认的低成本应对气候变化的有效措施。地方政府应当重视林业发展，把造林绿化放在经济与社会发展的重要位置。故本文通过区域环境、城市绿化、造林情况三个维度来构建低碳发展视角下的审计指标，如表2所示：

表2 评价指标体系——低碳发展视角

（三）安全发展视角下的审计指标

为维护生态安全，我国划定了“森林红线”等生态红线，它是国家生态安全的底线和生命线。因此国家也多次出台了有关森林资源资产的各项政策，每年中央政府拨发的森林资源资产专项资金使用不当，都是领导干部管理不善造成的；另外森林火灾、病虫害等问题也威胁森林资源资产的安全，基于此，本文选取政策监管、资金安全、资源安全三个维度来构建安全发展视角下的审计指标。为全面反映不同维度下对森林资源安全发展的思考，采用定性指标与定量指标结合，如表3所示：

表3 评价指标体系——安全发展视角

五、结论

本文在分析总结我国目前森林资源资产开发、保护、利用现状的基础上，受绿色发展理念的启发，尝试从该理念三大路径：循环发展、低碳发展、安全发展三个维度搭建领导干部森林资源资产离任审计评价指标体系，设置相关指标。目前，还有许多问题需要进一步研究和实践，一是需要尽快编制森林资源资产负债表；二是需要与相关专业人员配合；三是需要因地制宜，适时调整。