浅析新常态下房地产经济宏观调控的基本思路

■ 王 婷/郑俊鹏

（1.湖南师范大学，长沙 410081；2.长沙永信土地规划咨询有限责任公司，湖南 长沙 410007）

十八大后，我国经济发展进入新常态，经济增长速度、发展方式、发展动力、经济结构等正在发生前所未有的深刻变化。为适应、把握新常态，近几年国家宏观调控的基本思路不断调整，包括区间调控、微刺激调控、定向调控等在内的新的调控理念逐步形成，希望通过供给侧改革调结构稳增长等，推进我国社会经济发展迈上新台阶。房地产经济一直以来都是国家宏观经济的重要组成部分。新常态下我国房地产业产能过剩、资源配置效率低下、房价泡沫化发展、区域发展不协调、传统城镇化道路难以为继等问题突出。以往宏观调控方式已不能适应当前我国房地产经济发展。如何结合现阶段社会经济宏观调控政策、房地产利用特征与房地产市场发展规律，总结和适时调整房地产经济宏观调控的思路，对促进房地产市场乃至社会经济健康平稳发展具有理论指导意义。笔者认为，以新常态下调控理念为指导，我国房地产经济调控的基本思路可从调控手段、调控目标、调控方向、调控时机等几个方面思考，具体如下。

1 坚持以经济手段的间接干预为主，以行政手段的直接干预为辅

以财政、金融、税收等手段为主的经济干预，是宏观调控中的间接干预方式。间接干预并不直接规定行为主体的行为模式，而是按照经济规律特别是价值规律，利用利益吸引或损失规避来达到宏观调控的目的。比如，2015年我国提出房地产去库存以来，尝试通过多种途径消化库存，其中一条路径就是通过新农民工市民化消化。政府通过财政补贴支持有一定购买能力的农民进城买房，利益吸引下会增强部分有购房需求的农民工买房的支付意愿，短期内确实可以消耗部分商品房库存。又如，由于不动产开发通常需要大量现金流入，资金链在整个开发周期中占有重要地位，因此，政府可通过中央银行的金融杠杆，调节贷款利率、准备金和贴现率等，迫使企业改变开发策略，以此达到扩大或缩小生产规模的目的。而以计划、规划和管理等手段为主的行政干预，是宏观调控中的直接干预方式。通过国民经济与社会发展规划、土地利用年度计划、土地利用总体规划、城市规划、不动产产权管理等，直接规定行为主体的行为模式，如企业可以通过什么方式以多大强度开发哪块土地等。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，它能最大程度地提高资源配置效率。当然市场配置资源有其固有的缺陷，交通水利等基础设施和公共服务设施的生产、廉租房保障房的建设、生态平衡和环境保护等不以盈利为目的的投资项目靠市场难以解决，市场也无法解决收入分配差距、贫富两级分化、产业结构合理性等问题。因此，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”。总体而言，间接干预更接近市场机制，而直接干预更接近政府机制。因此，作为市场经济的重要组成部分，房地产经济必然遵循这一基本规律，即要发挥市场的决定性作用就应以间接干预为主，能用市场解决的坚决留给市场，同时为克服市场机制的缺陷，辅以直接干预手段。

以财政、金融、货币等手段为主的经济干预宜体现灵活有效、时滞性短等特点。具体来说，应充分利用银行的金融杠杆，适度调节房地产市场各环节税费率，适时实行财政补贴、消费补贴、财政支出等，这些符合宏观调控对短期经济波动调节的需要，也有利于提高宏观调控效率。与经济干预相比，以行政手段为主的直接干预时滞较长。土地利用规划与计划管理、产权管理、城市规划管理等本身具有宏观性、长期性、战略性等特点，虽然对区域房地产价格等在内的市场交易控制往往不能立竿见影，但对调整房地产市场结构作用显著。因此，应进一步提高规划的科学性与管理的有效性，宜高屋建瓴，更注重房地产经济宏观调控的长期性、继承性与可延续性。

2 目标调控与区间调控相结合

在我国宏观调控管理中，目标管理曾作为主要管理方式发挥了重要作用。多年来我国一直选择一个明确的经济增长速度如“保8%”作为调控目标，这在以往的发展阶段有其合理性。但随着我国经济发展向新常态的转化，明确具体的调控目标容易使宏观经济的运行偏离客观经济规律的要求，损害市场对资源的有效合理配置。因此，近几年我国政府的宏观调控目标从以往的“目标调控”转向了“合理区间调控”。区间调控不再单纯盯着调控的终极目标，而是关注只要在合理区间内变动，即不超过预设目标的上限和下限，就已达到调控目的，以避免盲目发展和经济大起大落，也避免宏观调控对经济过度干预。房地产业是关系到国计民生的重要产业，其宏观调控不仅需要传统的目标调控，还需要与区间调控相结合。

2.1 总量与强度目标调控，增量与时序区间调控

总量与强度的目标控制，是运用政策手段对资源、环境及产业的规模及使用强度的控制，其关键是形成以供给引导和制约需求的机制，以维护资源、环境的经济价值及社会生态价值。由于土地资源具有稀缺性与环境容量有限，而社会经济发展仍对资源的需求持续旺盛，因此，应对土地实行总量与强度的目标控制。以建设用地为例，以往我国建设用地供给主要是通过新增建设用地指标来进行调控，这种调控模式下，耕地与部分建设用地的完全经济价值未能充分实现，资源没有实现最优配置。新增建设用地规模增加过快过多，也易造成大量商品房闲置，危及房地产市场的健康发展。若继续沿用新增建设用地指标调控，很多地区特别是经济较发达地区不仅面临无新增用地指标可分配的困境，同时也会进一步加快耕地与建设用地资源资产价值的流失，加重土地市场的扭曲。因此，近几年国土资源部提出实行建设用地总量控制以及建设项目用地标准控制，以建设用地总量“瘦身”、用地项目如房地产开发用地宗地规模和容积率等标准控制，倒逼存量建设用地的盘活与集约用地，促进经济发展方式的转变。由此，“十三五”期间，我国新增建设用地总量控制在3256万亩，较“十二五”减少669万亩，单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%，实行总量和强度的双控。而对关系到国家粮食安全与生态安全的耕地与基本农田的调控，宜继续沿用以往的总量目标调控，即，由原国土资源部门将耕地保有量、基本农田保护面积逐层分解下达各级行政区，确保总量不减少、质量不下降。同时，要结合地区发展战略与城市定位，探索居住导向、人地挂钩的房地产总量控制长效机制。总量与强度的目标调控，不是狭义的限制和禁止，更注重趋势引导和管理，能在一定程度上抑制资源的不合理消费，实现资源的有效配置，长期来看仍有广泛应用与坚持的必然性。

总量与强度目标调控实现的是一个时期一定地域范围内资源规模与利用水平的调控。在此规模与强度利用下，新增规模与开发时序宜实行区间调控，即只要不超出总量规模的上限或下限，资源开发在合理区间内，政府就不用刺激与干预。以耕地和建设用地为例，只要新增耕地规模不低于规模下限，新增建设用地规模不高于规模下限，开发时序也可能没有按预定计划实行，政府都没有必要过度干预。因为市场对资源的需求本身有周期性，资源的供给数量与时序也相应的可能会呈现无节奏满足需求，对未来不确定性的需求过于追求确定性的分配，必然不能适应市场经济发展规律。

2.2 红线目标调控，非红线区间调控

由于房地产开发的规模与质量关系到自然资源利用和城镇建设，加之房地产开发如果完全受市场调控，必然有一定的盲目性与无序性，因此需要国家对房地产开发实行红线目标调控，即在总量目标调控下对重要资源的布局划红线进行开发限制。具体来说，在土地利用规划中有“三条红线”，即城市边界线、永久基本农田保护线、生态保护线。对这“三条红线”进行目标调控，能引导形成合理的空间开发格局，促进经济社会与生态的和谐发展，而这些是不动产市场健康有序发展的重要前提。同时，城市规划中有道路“红线”、建筑“红线”，生态保护规划中有“生态保护红线”。与土地利用规划中的“三条红线”一样，这对城市建设与生态保护起到了重要的调控作用。

然而，在现实中红线的目标调控并不是总能实现的。土地利用总体规划实施过程中，“三条红线”在部分地区时有被动或主动突破的情况发生，特别是城市边界红线。造成城市边界红线被突破的原因很多，主观原因如，因城市向外扩展的成本明显低于城市内部存量用地再开发的成本，在土地财政、地方政府政绩考核机制的作用下，城市外扩的优势与动机更被强化。由此而造成红线突破的，应配合土地财政、政府绩效考核等改革，更深层而全面的实行调控。规划编制的不足是城市边界红线突破的客观原因之一。规划本身是对未来不确定性的谋划，需要对未来一个时期内的社会经济发展做出基本预测后，再从科学合理、高效利用的角度划定红线。但社会经济发展具有不确定性，规划的制定也相应的有不能适应社会经济实际发展的可能。超预期的快速发展对规划的科学性提出了更高的要求。除了采用更精密的预测方法与更科学的规划手段，近十年为了克服规划刚性有余弹性不足的缺陷，原国土资源部引入了建设用地扩展边界和有条件建设区的概念，规定在建设用地规模边界外扩展边界内，只要符合相关条件即可建设，这对偶有发生的难以预测的社会经济发展起到了一定的缓冲作用。同时，如何运用“互联网+”技术与整合大数据到规划修编中也是值得进一步研究与实践的内容。但不管是城市边界红线还是建设用地扩展边界，这些都是目标调控的具体手段，如果不能严格实施，再科学的手段也无法实现目标调控。

红线区以外的区域即是非红线区，在土地利用规划中对应的是“三条红线”以外包括基本农田以外的耕地、园地、林地、草地、城乡建设用地等用地，这些区域一般是可以进行建设的区域。进行调控时，只要规模不超出规模上限（或下限），范围不超过非红线区即可。

2.3 住宅供应结构目标调控，房价区间调控

住宅市场是房地产市场的重要组成部分。因住宅的供应关系到居民的基本生存需求，与社会经济和谐稳定的发展关系密切，因此必须对住宅市场的宏观调控予以更多的关注。新常态下，我国住宅供应结构性矛盾突出，表现为中低价位、中小户型住房供应不足，一些城市普通商品房和经济适用房供不应求。如果完全受市场调控，在比较利益的驱使下，房地产企业很少主动开发经济效益更低的保障房与经济适用房。因此，政府可以适度干预，在对市场调查、分析与预测的基础上，制定区域范围内住宅供应结构，有侧重的鼓励房地产企业开发低价位房，同时限制大规模超市场需求的中高档住宅的供应，以克服市场的盲目性。对住宅供应结构中部分关系到民生的指标，如保障房开竣工面积、廉租房建设面积、危房与棚户区改造规模等，宜实行目标调控，确保与民众切身利益相关的发展目标能够实现。

房价一直是我国不动产市场宏观调控重点关注的对象。从中央到地方，每年政府出台关于房价调控的文件不胜枚举，也总会出现诸如“遏制房价过快上涨势头”的字眼。过去数年里，我国大中城市房价大幅上涨造成的影响早已超过经济领域。多年来，从房价调控每每陷入“调空”困境中可知调控房价的困难程度。事实上，房价与整个经济有着千丝万缕的联系，仅仅希望用行政手段控制房价是不够也不合理的。房地产价格有其周期波动性，复苏与繁荣周期房价上涨，更加刺激投资开发，当供给量超过需求时，进入衰退与萧条周期，房价下跌，企业减少新的建设或停止生产。经济周期使然下的房价涨跌，有利于房地产企业经济质量的提高，在这个过程中，政府要做的并不是干涉周期本身，更不是通过直接“限价”等频繁的短期行政性调控，而是通过间接的政策影响周期，使房价涨幅在合理区间，即进行区间调控。具体来说，房地产与整个经济关系密切，解决房价过快上涨需从供需双方调控，建立长效机制。如适度增加土地供给；调整住房结构，增加保障房、廉租房供给；加快房产税立法；改变地方政府对土地财政的依赖；加快建立并完善不动产统一登记制度等。因此，政府可对房价实行区间调控，从上游到下游多方发力，更多以市场手段让房价回归合理区间。

3 供给侧出发，加大定向调控

供给管理和需求管理是调控宏观经济的两种基本手段，前者主要解决长期结构性问题，后者侧重熨平短期经济波动。自2015年11月以来，习近平总书记多次提及推进供给侧结构性改革，“十三五”规划纲要也提出，“在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革”。相比于需求调控，供给调控有利于从更基层改善我国房地产市场的运行，具体原因有：其一，我国房地产市场存在结构性失衡，总体供大于求，结构上供需不匹配，区域上发展失衡。比如多地房地产去库存问题严重，部分城市远大于合理库存规模；结构上经济适用房、廉租房、保障房供应过少，而高档住宅、别墅供应较多；区域间部分热点城市供不应求的同时，部分城市去库存任务艰巨，一、二线热点城市和三、四线城市从结构到价格都分化明显。要提高发展质量和效益，满足不同消费者不同区域不同层级的需求，就要从供给侧出发，加大供给侧结构性改革。其二，供给侧结构性改革能够帮助厘清政府与市场的关系，减少政府的不当干预，让市场在资源配置中起决定性作用，使信贷资金等宝贵资源更加有效地配置给高效率的企业，从而有效破解去库存与宏观经济产能过剩难题。其三，供给侧结构性改革能够加快推动民生房地产项目进入市场，增加高品质民生产品和服务的有效供给。由于保障房、廉租房、危房改造、共有产权房等民生房地产项目具有一定的公共产品属性，本身利润率较低，很难激发房地产企业主动提供这些产品。从供给侧出发，政府通过财政、货币等政策鼓励房地产企业主动参与，能有效降低政府公共服务成本，最大限度地满足民众的迫切需要，也能刺激房地产企业履行社会责任与推动企业转型升级，加快了不动产市场更健康全面地发展。

“定向调控”的理念最早是2014年7月李克强总理在一场经济形势座谈会上首次阐释，提出在区间调控的基础上，抓住重点领域和关键环节，更多运用市场的力量，有针对性地实施“喷灌”“滴灌”。如果把区间调控比作“航道”，定向调控就是“舵手”，意味着在合理区间里向着哪个方向调。从世界范围看，近年来欧美一些国家也相继使用定向调控政策促进经济摆脱萧条，如，欧洲央行2014年实施了定向长期再融资操作，定向支持实体经济与刺激消费。而我国不动产市场的定向调控，需要重点致力于制定具体措施“调结构”。如，前文提到的，要对住宅供应结构进行目标调控，那么如何调控？从供给侧出发，要通过财政、货币等政策鼓励房地产企业主动参与，又如何鼓励？这就需要定向调控。具体而言，住宅供应结构调整时要加快经济适用房、廉租房、保障房、共有产权房等项目用地供给，按照“应保尽保、全力支持”的原则优先保障，在先行启动立项设计、征地等前期准备工作的基础上，开辟保障性等民生用地手续办理“快车道”，优先安排用地计划、办理用地手续，快速组织审批与实施。在财政、税收等方面，制定定向优先用地优惠、定向减税或实行低税、定向定期低息贷款等政策，加大对房地产企业开发保障性住宅等的支持力度，刺激房地产企业开发热情。通过定向调控有利于提高宏观调控效率，推进房地产市场结构调整与市场稳定。

4 强刺激向微刺激转变，注重“相机调控”

强刺激是各国宏观调控中普遍采用的方式。强刺激下，财政、货币等调控政策的力度一般较大，执行环境与标准较宽松，对经济刺激的效果也一般较为显著。我国前些年采用强刺激政策，在应对经济下行压力方面的确做出了较大贡献，特别是在全球经济低迷的大环境下，确保了我国经济增速实现了预期“保8”“保7”等增长目标。但长期执行强刺激，也会带来较大的负面影响，会使政策空间迅速收窄，政策可持续性大大减弱，不利于调结构、促改革，特别是会带来产能过剩加剧和环境污染加重等不良后果。因此，党的十八大以来的宏观调控采用微刺激取代强刺激，其特点是预调、微调、适时适度调节。微刺激不仅能有效应对经济下行压力，还能为未来宏观政策预留空间，增强政策的可持续性。例如，2014年第一季度，我国经济增速下行到7.4%，这时出台了多项微刺激政策，包括加快棚户区改造、加大对小微企业减税力度等，取得了良好效果，使经济增速恢复到了7.5%。

近些年，我国地方政府在房地产市场实行强刺激的情况并不少见。以去库存为例，部分城市为了加快去库存，推出了一些强刺激政策，比如长沙市2016年8月2日出台救市新政，鼓励已有一套或两套住房的职工家庭满足较低门槛条件下即可申请住房公积金贷款用于改善性住房的购买。事实上，截至2016年6月，长沙市库存量去化周期不足7个月，降至近三年最低，比全国35个城市库存去化周期8.9个月低很多。显然这个时候采用强刺激去库存并不需要也不适宜。这种强刺激虽然能进一步拉动市场发展速度，但过快的发展易加剧市场分化，导致银行信贷金融风险和房地产泡沫，居民过度增加杠杆率参与融资，也会影响我国经济由投资和出口驱动向消费驱动的转型升级。因此，在去库存时，不宜采取强刺激，而要始终贯彻“房子是用来住的”的基本定位，通过加快人的城镇化，大力发展城市产业，提升城市吸引力和产业集聚力，调整城市住宅供需结构；同时进一步完善面向消费层面的住房金融体系，丰富政策性金融工具，稳定居民住房支付能力等更长期稳定的微刺激政策去库存，引导需求有序释放。

微刺激下暗含“相机调控”。2015年7月10日李克强总理首次使用“相机调控”，指出“相机调控”是根据不同的情况、不同的时机，灵活机动地做出决定，“相”中时“机”。“相机调控”其实是在区间调控和定向调控下做出必要而灵活的政策安排，其重点在于灵活应变，适时适度预调微调，根据眼前变化，制定不同的政策预案和项目准备，选择好政策意图与政策时点。比如，政府最近几年出台的房地产政策不是“一刀切”，而是有差别的，允许各城市根据各自房地产市场的不同特点，制定有针对性的契税房贷政策。在土地利用政策上，原国土资源部前几年实行建设用地总量控制和差别化管理，其中差别化管理也体现了“相机调控”的基本意思，即根据不同地区社会经济发展对土地的需求，实行分区域区别化的用地政策。“相机调控”体现了预先调控与微刺激的思想，政策一旦制定合理，将达到更精准有效的调控效果，但难度也相应更大。“相机调控”最大的难度在于把握调控时机与确定调控方案。因为任何一项政策的制定与实施不是一蹴而就，特别是对国土辽阔、区域差异大的我国而言，进行“相机调控”需要分类分区域、快速精准分析现状与变化趋势，并抓住主要问题与矛盾后，因势利导顺势而为推进政策，同时政策的推进可以循序渐进逐步微调，不求一步到位。

5 科学计划，加强预期引导

计划调控曾在我国社会主义经济发展初期具有不可磨灭的积极贡献。新常态下，计划仍是政府的重要调控方式。不动产经济的宏观调控需要政府科学计划，其表现形式不仅包括国民经济与社会发展规划、国土规划等宏观规划，以及土地利用规划与年度计划、城市规划、生态环境规划等专项规划，也包括城市住宅供应结构、供应总量等微观层面的计划。预期引导是指政府相关部门通过信息沟通改变市场预期时所依据的信息，从而影响市场预期，以更好地实现宏观调控目标。党的十八大以来，我国对预期引导逐步重视。2014年、2015年、2016年的中央经济工作会议都强调要更加注重引导社会预期。2016年，我国对部分热点城市房价泡沫风险的预期引导就是一个典型案例。国际经验表明，如果任由房价泡沫化发展，很可能引发“债务—通缩”的严重后果，美国大萧条、日本大衰退和2008年国际金融危机等都与房价泡沫的形成和破灭密切相关。因此，2016年7月和10月的中央政治局会议都明确提出要“抑制资产泡沫”，银监会等相关部门随即采取了加强宏观审慎管理等有针对性的措施。之后，针对房价的预期引导较好地抑制了房价上涨预期。

加强预期引导，需要努力提高政府宏观调控的能力，提升政府公信力。预期引导，就是要让人民相信政府对宏观经济的分析和判断，如果政府对经济形势的判断准确且富有前瞻性，所采取的改革措施有效管用，那么群众自然就会相信政府，政府自然能够引导人们的行为。因此，政府对宏观经济发展现状的准确判断、措施的针对性、调控的及时性等都是预期引导的重要内容，也是在群众中树立威信、提升公信力的重要途径。同时，加强预期引导，也需要政府向市场传递明确的政策信号，这需要在对经济发展形势的准确判断上，以问题为导向，提出长远而有针对性的、能从根本解决问题的、指向明确的政策。最近几年，中央提出要从供给侧结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡，与之对应的，形成了一系列以供给侧结构性改革为主线的政策体系。比如，2017年政府向房地产市场释放了要进一步去库存调结构的信号，因此各地结合城市房地产市场特征，制定继续鼓励居民自住和进城人员、新市民的购房需求等分类调控政策。同时，中央坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的基本原则，也向市场表达了政府通过建立可靠的长效机制调控房地产市场的决心，增强了民众对房地产市场未来向好发展的预期。