财政改革与民生发展40年

◎文/马洪范

民生是一个古老的概念，从字面上讲，是指人民的生活生计问题。在西方，民生通常被理解为福利，在实践中导致了养懒汉的弊端。在我国，改善民生一定要通过个人努力来实现，用习近平总书记的话讲，“幸福都是奋斗出来的”。财政的定位是保障基本民生，通过个人和政府的合力，实现和促进人的全面发展。改革开放以来，我国的民生经历了生存、发展、共富三个不同水平的阶段。在生存阶段，吃住穿用构成了民生的主要内容；随着经济发展水平的提高，高素质教育、高端医疗和丰富的文化生活等成为民生的重要内容；党的十八大之后，民主、法治、公平、正义等更广泛的民生要求日益增长。建立全覆盖、高水平的民生财政是党和国家确定的重要目标之一，但财政支出不可能在短期内满足全部的民生需求，只能分步骤、有重点地实施，确保社会主义各项建设的顺利推进。

一、1978—2003 年：生存型民生的形成与发展

党的十一届三中全会之后，广大人民群众长期被压抑的生产积极性开始发挥出来，进而解决了温饱问题，也为民生水平的提高积累了物质基础。

（一）以经济建设为中心

经济建设既是最大的民生，也是所有民生的物质基础。“文化大革命”结束后，在危机关头，邓小平三度上台，尝试进行“对内改革，对外开放”，改变了对外封闭的局面。1982年9月，党的十二大提出 “从一九八一年到本世纪末的二十年，我国经济建设总的奋斗目标是，在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业的年总产值翻两番。①由此，我国踏上彻底摆脱贫穷落后的发展之路。

从改革开放之初，到2002年党的十六大强调“初次分配效率优先、再次分配注重公平”，在这20余年的时间里，经济建设始终是党和国家全部工作的中心，为改变贫穷落后的面貌奠定了坚实的物质基础。

（二）生存型民生的实现

改革开放之初，我国仍然实行“票证制”和“限量供应”。有钱并不能随意买东西，首先要有各种票证，如布票等。在那个年代，生存是最需要解决的问题。人们对教育、医疗、文化等依然有需求，但远不如今天这般强烈。在物质匮乏的日子里，中国建立起一套生存型民生体系，标准虽不算高，但幸福感并不稀缺。

1.克服困难办教育

1977年，中央做出恢复高考的决定，由于当年预算并没有安排这项经费，财政部门克服困难，增加有关经费拨款，使得招生工作得以顺利进行。1980年起，在教育事业单位试行预算包干办法。随后，党中央决定教育事业发展应坚持 “两条腿走路”，逐步形成通过财政投入、教育费附加、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体系。1985年中央颁布《关于教育体制改革的决定》，确定了“低重心”的教育发展战略，明确各级政府间教育财政的分工责任，制定了对集体、个人和其他社会力量教育投入的鼓励政策②。改革开放后，财政教育投入占全社会教育总投入的比例虽然有所下降，但仍占到70%左右，从1980年的113.19亿元增长到1993年的745亿元 （包括预算内教育和政府征收用于教育的税费），预算内教育投入占财政支出的比重从1980年的9.2%提高到1993年的13.88%。当然，由于财政收入占国民收入的比重逐年下降，加上我国教育事业规模庞大、教育物质基础薄弱，教育部门和学校经费不足的现象仍然普遍存在。

2.医疗事业在改革中发展

我国传统的医疗保险制度由公费医疗和劳保医疗组成，国家工作人员实行公费医疗制度，企业职工实行劳保医疗制度。1980年国家财政将公费医疗经费从卫生事业费中划出，单列一款，规定专款专用、单独统一使用，且在指定的医疗机构就诊、住院，由医疗机构统一向有关单位结算。在劳保医疗方面，开始引入承包制，职工全年自付医疗费在补贴额之内，节余归己，超支部分从个人收入中负担一部分，按全年算账一般不超过工资总额的5%或一个月平均工资，超过部分由单位支付。在企业推行大病医疗“统筹”，以区县为单位，按照用人单位企业职工工资总额的3%～5%筹资，有的地方按每人每月3～5元缴费，给付时按照病种与费用相结合的原则，由社会医疗保险机构支付医疗费的大部分，其余部分由用人单位与个人分摊。上述做法做到了有病能治、无病能防，有效保护了享受者的健康，而且将企业承担的疾病风险转为参加统筹单位共同承担，保证职工患病得到及时治疗，减轻了企业负担。

3.文化事业“双轨制”

改革开放初期，虽然国家财力不足，非生产性支出受到压缩，但国家始终高度重视文化事业发展。1979年，全国财政文化事业费支出为 5.85亿元，1985年为11.29亿元，1993年达到26.68亿元，年均增长11.45%；体育事业费支出由2.9亿元增加到20.94亿元，年均增长15.17%；通讯和广播电影电视事业费支出由4.36亿元增加到28.47亿元，年均增长14.34%。为促进文化事业的繁荣发展，1978年财政部针对文化事业单位实行“事业单位、企业化管理”，开始推行 “双轨制”。1984年，国务院批准在文化事业单位实行预算包干方案，定收定支，以收抵支，定额拨款，包干使用，减收超支不补、增收节支留用。通过财政包干制度改革，提升了财政支出效率，充分调动了文化事业单位的创收积极性。

（三）国家财政的努力与成效

改革开放后，为尽快恢复经济增长、改善人民生活水平，国家财政的体制、政策及资金分配都倾向于经济领域。温饱解决了，钱袋鼓起来，社会才有可能进步和发展。在温饱尚未解决之前，人民群众的民生保障程度虽然标准不高，但实现了全覆盖，群体、行业、城乡和区域之间的差异很小，社会平安稳定。

20世纪90年代中期以后，改革进入一个新的发展阶段，几乎每一步改革成果的取得，都付出了一定的社会代价。首当其冲的就是国有企业改革致使大批工人“下岗”，住房、教育、医疗等社会问题也凸显出来。随着公社制度的解体与生产承包责任制的推行，依托在公社基础之上的农村合作医疗迅速消失，使得农民社会保障形同虚设。此外，群体、行业、城乡、区域等贫富差距开始显现。

在改革开放初期，通过集中各类资源用于发展经济，带来了经济的快速腾飞。与此相适应，建立和维持了一种低水平、生存型的民生，进一步创造条件和努力推动经济快速发展。在经济、社会实现即期均衡的限度内，双方会相安无事，但当均衡被打破之后，低水平、生存型的民生就成了经济增长和发展的阻碍和约束，客观上需要实现经济与社会之间新的再平衡。

二 、2003—2012 年 ： 发展型民生的建立与完善

2003 年“非典”疫情③爆发，“一条腿短、一条腿长”的问题引起党中央、国务院的高度重视。此后，我国进入社会快速发展的新阶段。

（一）经济增长与社会发展的协调

2003年10月，十六届三中全会提出“以人为本”的“科学发展观”。2005年10月，十六届五中全会要求“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”④。2006年10月，十六届六中全会强调“走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。2007年10月，十七大报告专门对教育、就业等重点民生领域做出具体阐述。2008年2月，十七届二中全会提出把实现好、维护好、发展好最广泛人民的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点。2010年，“十二五”规划提出建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

“非典”疫情的爆发表明，唯经济增长论、效率优先论不能满足经济社会协调发展的需要。过分追求效率而忽视公平，导致收入差距拉大、民生消费不足且结构失衡，客观上呼唤发展型民生体系的建立与完善。

（二）发展型民生的建立

1978—2003年，我国国内生产总值（GDP）年均增长9.3%。经济长期快速发展的结果是人民富裕起来了，对高水平的民生需求大大增强。

1.公共卫生事业大发展

2003—2012年，全国财政医疗卫生支出由831亿元增加到7245亿元，年均增长27.2%，高于同期全国财政支出的增长幅度。2006年，农村医疗救助制度在我国全面建立。2008年，城市医疗救助制度实现全覆盖。2011年，城乡居民参加三项基本医保人数超过13亿人，覆盖率达到95%以上，全民基本医保体系初步形成。从2012年8月起开展城乡居民大病保险试点，血友病等20个病种纳入大病保障试点范围。此外，还推行了财政应急保障机制、国家基本药物制度、公立医院等改革。

2.教育改革攻坚

2003—2012年，全国财政教育支出从3352亿元提高到21242亿元，年均增长率为22.7%。2005年，农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。2006年新 《义务教育法》规定 “实施义务教育，不收学费、杂费”。2010年，实施农村义务教育薄弱学校改造计划，推行农村义务教育学生营养改善计划。2010年中央印发 《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》及7个具体操作性配套文件，支持和引导中西部农村地区增加学前教育。高等教育方面，1995年实施 “211工程”建设，1998年启动 “985工程”建设。职业教育方面，从2009年秋季学期起，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费 （艺术相关表演专业学生除外），2010年建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。至此，我国建立了从义务教育到高等教育各个阶段的教育资助政策体系。

3.社会保障转轨与完善

2003—2012年，全国财政社会保障和就业支出从2712亿元提高到12585.52亿元，年均增长率为18.6%。2003年国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，2004年将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。2009年，启动首批新农保试点，同步开展城镇居民社会养老保险试点。为实施积极的就业政策，自2002年起先后出台减免税费等一系列优惠政策，积极支持大学生就业创业，重点帮助困难地区、困难企业、“40、50”人员、农村劳动力增强就业能力。最低生活保障方面，各级政府不断加大资金投入力度。自然灾害生活救助、孤儿基本生活保障等方面，完善制度规定，提高救助标准。

4.文化公共服务繁荣发展

2003—2012年，全国财政文化事业支出从441亿元提高到2268亿元，年均增长率为20%。支出重点向基层、农村倾斜，支持实施 “村村通”等文化惠民工程；深入推进博物馆等公益性文化设施向公众开放；支持地方改善公益性文化基础设施维修和设备购置，支持推进数字图书馆工程和基层公共电子阅览室建设计划，加快推进广播电视节目无线数字化覆盖工程。为加大对文化产业发展的支持力度，2006年财政部联合出台 《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，2008年设立国家文化产业发展专项资金，2011年成立国家级文化产业投资基金，通过贷款贴息、项目支持等方式支持文化产业发展。

5.支持保障性安居工程建设

2003年，中央颁布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，建立廉租住房保障制度。2007年，印发《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》等办法，完善保障性廉租房建设的配套政策。棚户区改造按照“政府主导、市场运作”的原则实施，政府除实行财政补贴、税费减免等优惠政策外，允许在改造项目里配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造，取得喜人的成效。

（三）让公共财政的阳光普照

2003年以来，随着人民群众逐渐富裕起来，财政的主要职能转变为提供公共服务、保障和改善民生。此时的民生不再是生存型的民生，而是发展到对更高质量的教育、医疗服务等需求。为此，财政付出巨大的努力。与2003年之前相比，财政不仅在教育、医疗、文化等方面加大支出力度，更在保障性安居工程、环境保护、社会保障和就业等领域取得显著进步。

然而，也应看到，长期以来我国政府用于民生方面的支出偏低，所占财政支出的比例低于20%，2003年后提高到30%，但与国外比差距依然很大。这一阶段用于民生方面的支出虽然增幅较大，但实际上带有还债的性质，与人民群众的实际需求相比，仍然存在较大差距。

究其原因，我国作为发展中国家，原本社会事业的基础就比较薄弱，又由于人口基数巨大，因此人均收支水平很低，仅相当于发达国家人均水平的8%。我国民生保障体系需要惠及13亿人，决定了较大的财政支出规模，仍然只能提供较低标准的民生保障水平。因此，全面深化改革、全面建成小康社会的任务依旧艰巨，民生发展仍然需要继续努力。

三、2012年至今：共富型民生的发展新路

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”2012年11月16日，习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话，朴实亲切、饱含深情，也预示着民生必将得到全面发展以及共享共富新时代的到来。

（一）全面建成小康社会

2013年11月9日至12日，习近平总书记在十八届三中全会上指出要 “紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”。2015年 10月26日，十八届五中全会提出坚持共享发展，必须坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，朝着共同富裕方向稳步前进。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中要求优先发展教育事业，提高就业质量和人民收入水平，加强社会保障体系建设，坚决打赢脱贫攻坚战，实施健康中国战略，打造共建共治共享的社会治理格局。

党的十八大以来，我国民生向着共享共富更高的层次上迈进，民生发展不仅体现在人民群众享受公共服务水平稳步提升，还要让人民更广泛的参与，提升人民的满足感和获得感。与之相对应，民生财政不再是“物本财政”的范畴，而是走向“以人为本的财政”。人本财政关注人的全面发展，财政是为人的全面发展服务，而不是单纯为“GDP”服务。

（二）共富型民生的发展

把民生理念真正贯彻落实在财政工作中，要跟上人民日益增长的美好生活需要，真正落实到人的发展和再生产上。

1.教育均衡化发展

自2012年以来，国家财政性教育经费占GDP比重连续5年保持在4%以上。2014年，全国学前三年毛入园率达到70.5%，提前6年实现国家确定的2020年达到70%的普及目标。2016年，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，2017年统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，我国义务教育巩固率达到93.4%。推动建立完善以促进改革和提高绩效为导向的高等职业院校生均拨款制度，支持各地改善中等职业学校基本办学条件，建立健全中职学校生均拨款制度。构建科学规范、公平公正，导向清晰、讲求绩效的中央高校预算拨款制度，统筹推进世界一流大学和一流学科建设。学生资助政策方面，建立从学前教育到研究生教育各阶段全覆盖的家庭经济困难学生资助政策体系，每年惠及9100多万人次，从制度上保证不让一个学生因家庭经济困难而失学。

2.深化医药卫生体制改革

城乡居民基本医保财政补助标准从2012年的每人每年240元增加到2017年的450元。职工医保和城乡居民医保政策范围内报销比例分别达到80%以上和75%左右。城乡居民大病保险实现参保人员全覆盖。基本公共卫生服务年人均财政补助标准从2012年的25元提高到2017年的50元，服务项目扩大到12类。覆盖城乡、功能比较齐全的疾病预防控制体系、卫生执法监督体系、突发公共卫生事件应急救治体系基本建成并正常运转。我国人均预期寿命从2010年的74.83岁提高到2015年的76.34岁，主要健康指标达到中高收入国家平均水平。

3.完善社会保障和就业

企业退休人员月人均基本养老金从2012年的1721元增加到2016年的2400元左右，城乡居民基础养老金最低标准从每人每月55元提高到2016年的117元。新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，机关事业单位养老保险制度改革并同步建立职业年金制度，城镇职工养老保险与城乡居民养老保险之间、机关事业单位养老保险与企业职工养老保险之间建立转移接续政策，启动经济困难高龄、失能老人补贴制度，探索推进长期护理保险试点。支持首批26个城市开展居家和社区养老服务改革试点。出台求职创业补贴等扶持政策，开展新型学徒制等试点。构建以最低生活保障等制度为主体，社会力量参与为补充的“8+1”社会救助制度体系框架。整合设立困难群众救助补助资金，稳步提高城乡低保补助标准，2012年以来城乡低保标准年均增幅分别达到11%和16%。完善救灾补助政策，大幅提高中央财政补助标准。建立优抚对象等抚恤和生活补助标准正常调整机制，保障抚恤优待对象生活不低于当地平均生活水平。

4.加强基本住房保障

将城市和国有工矿棚户区改造减免城镇土地使用税等税收优惠范围扩大到国有林区、垦区棚户区改造。将廉租住房统一纳入公共租赁住房管理，实行并轨运行。将300多万户城镇住房困难家庭纳入租赁补贴享受范围。出台城镇保障性安居工程贷款贴息办法，鼓励社会资本参与城镇保障性安居工程工作。出台运用PPP推进公共租赁住房投资建设和运营管理的规定，鼓励地方开展公共租赁住房PPP试点。通过棚户区改造安置住房、公共租赁住房等多种保障方式，帮助近3000万户城镇住房困难家庭圆了安居梦。在将农村危房改造试点范围扩大到全国农村地区的基础上，2013—2016年中央财政支持完成危房改造任务1278万户，2017年计划完成4类重点对象危房改造任务190.6万户。

5.促进文化体育事业发展

建立文化投入稳定增长机制，推进国有经营性文化事业单位转企改制和文化企业发展，支持转企改制国有文艺院团改革发展和文化部直属文艺院团实行事业单位企业化管理改革，建立完善中央文化企业国有资产管理制度体系。改革文化产业发展专项资金管理模式，实行“市场化配置+重大项目”双驱动。完善中央文化企业国有资本经营预算管理方式，从项目管理向国有资本注入方式转型。初步建成包括国家、省、地市、县、乡、村和城市社区在内的六级公共文化服务设施和网络，继续推进博物馆等基层公共文化设施免费开放并安排相关经费。支持世界文化遗产、大遗址及国家非物质文化遗产保护，支持中华优秀传统文化传承发展重点项目。通过国家艺术基金、国家出版基金等，支持引导文化产品创作生产。支持政府间文化交流与合作，加快建设海外中国文化中心，提升中央主要媒体国际传播能力。改善城乡公共体育设施条件，推动公共体育场馆向社会免费或低收费开放。

6.支持生态环保建设

持续加大国家重点生态功能区转移支付力度，设立安排大气、水、土壤污染防治专项资金，实施退耕还林还草、天然林保护全覆盖、草原生态保护补助奖励等政策。以产业低碳化等“六化”为目标，推进节能减排财政政策综合示范。启动实施中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点，开展建立国家公园体制试点、山水林田湖生态保护修复工程试点，以及蓝色海湾整治行动。建立起覆盖新能源汽车消费、运营、基础设施建设研发等全方位的财政补贴体系。推动可再生能源发电政策改革，开展美丽乡村建设试点。推进畜禽粪污资源化利用和田园综合体建设试点。深入开展“厕所革命”，截至2016年末支持新建和改扩建旅游厕所4.66万个。推动矿产资源权益金制度改革，推动流域上下游省份建立流域横向生态保护补偿机制，完善排污权出让收入管理、政策实施阶段性评估技术指南等配套政策措施。

（三）以人为本的财政

“民为邦本，本固邦宁”。党的十八大以来，民生工作发生了诸多方面的重大改变。一是理念更加自觉，将民生建设与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦有机统一起来；二是目标更加明确，把我们党的奋斗目标与人民对美好生活的向往有机统一起来；三是思路更加清晰，也更加务实，一再强调要托 “底”、保“底”，突出“重点”；四是更加注重制度建设，强调建立和完善保障民生的体制机制；五是更加注重社会公平正义，正确处理市场与效率、发展与分配的关系；六是民生财政支出规模和支出覆盖面都在不断扩大。2016年11月，国际社会保障协会（ISA）在第32届全球大会将“社会保障杰出成就奖”（2014—2016）授予中国政府，以表彰我国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中取得的卓越成就。

中国财政改革40年实践表明，我国的民生不同于西方国家的福利，更加强调“托底”和“抓重点”。托底是解决有无的问题，保障基本民生，通过抓重点人群、地域和领域的民生问题，确保人人能享受到国家发展的福利，然后再随着经济发展稳步提高保障水平，有效避免了拉美式“福利赶超”。

从内容上看，我国的民生不仅是满足人民最基本的“衣食住行”，而是要满足人民美好生活的各项需求，实现人的全面发展。从经济学角度看，民生的载体是消费，改善民生就是要提升民众的消费能力，实现公共服务的供给与消费能力的匹配。从社会学角度看，民生所依托的消费不仅涉及物质产品的消费，还包含培养人的技能，提高人的文化素质，实现人的生产和再生产。

因此，牢牢把握住“以人为本”的中心思想，明确民生发展的人本主义，确保人民能够通过自身努力实现幸福生活，共享经济发展成果，实现共同富裕，这既是我们党和政府促进民生发展的出发点和落脚点，也是我国财政改革40年实践为我们提供的宝贵历史经验。

注释：

①中国共产党第十二次全国代表大会全文公报

②1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》规定，国家实行九年制义务教育。要求省、自治区、直辖市根据该地区经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤。该法于同年7月1日起施行。这是中华人民共和国建国以来最重要的一项教育法，标志着中国已确立了义务教育制度。

③“非典”疫情是指严重急性呼吸综合症 （英语：SARS）于2002年11月16日在广东顺德首发，并扩散至东南亚乃至全球，直至2003年中期疫情才被逐渐消灭的一次全球性传染病疫潮。

④中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议全文公报