巴塞尔Ⅲ资本监管的全球实践

文/朱元倩 编辑/孙艳芳

由于巴塞尔协议Ⅲ的制定工作始终在进行中，以及规则制定过程中各国监管当局的博弈等因素，2016年以来，全球银行业实施巴塞尔协议Ⅲ的进程明显放缓。

2017年12月，巴塞尔银行监管委员会（以下简称“巴塞尔委员会”）发布了《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》（以下简称《最终方案》），标志着从国际金融危机爆发至今，经过了近10年的讨论，巴塞尔协议的修订基本告一段落。下一步，巴塞尔委员会的工作重点将由国际规则的制定转移到各国规则的制定和实施上来。

巴塞尔协议的实施安排

巴塞尔委员会制定的巴塞尔协议，一直被奉为全球银行监管的国际标准。从1988年的巴塞尔协议I和2006年的巴塞尔协议Ⅱ，至2013年至今一直在进行的巴塞尔协议Ⅲ的相关规则的陆续发布，巴塞尔协议已经成为一套伴随全球银行经营环境和业务发展变化而不断更新完善的监管体系。金融危机爆发后，在二十国集团（G20）主导的新国际金融治理模式下，巴塞尔委员会将成员扩大到27个国家/地区，基本覆盖了全球主要国家和地区。在G20领导人定期召开的峰会上，巴塞尔委员会会定期就巴塞尔协议的更新制定和实施情况进行汇报，并根据各成员国（或地区）领导人达成的共识，督促各国/地区的实施。

巴塞尔协议的实施状况包含按时、按质两个层面：按时的层面是指巴塞尔协议实施的进展情况，即指各国是否根据巴塞尔协议要求的过渡期安排和实施时间，有序推动了各国规则草案的拟定、征求意见后的正式发布、以及规则在本国的实施。该层面实施的情况不仅与各国监管当局的工作安排相关，还与各国立法程序相关。按质的层面是指在实施过程中，各国规则与巴塞尔协议的一致性。这些一致性既包括各国规则是否覆盖了巴塞尔协议的所有规则，也包括各国规则是否与巴塞尔协议存在实质性的差异。

巴塞尔Ⅲ资本监管的实施进展

从2011年10月以来，巴塞尔委员会每半年会公布一轮各成员国/地区巴塞尔协议Ⅲ的实施进展情况。近期，巴塞尔委员会发布了截至2018年3月底，27个成员国/地区实施巴塞尔协议Ⅲ的最新进展情况。本文将聚焦于巴塞尔协议Ⅲ资本监管的全球实施进展。根据2010年12月发布的《第三版巴塞尔协议：更具稳健型的银行和银行体系的全球监管框架》对资本监管的要求，各国应于2013年开始实施该规则。目前各成员国/地区已在实施，但同时，对巴塞尔协议Ⅲ的更新和修订也一直在进行，各类规则仍在不断完善中。

对于目前尚未要求实施的规则，各国提前实施的意愿并不强烈。一是2017年12月发布、2022年实施的《最终方案》，其内容主要包括：修订的信用风险标准法、修订的信用风险内部评级法、修订的信用估值调整框架、修订的市场风险最低资本要求（实施时间从2019年推迟至2022年）、修订的操作风险框架、资本底线要求（从2022年开始部分实施，2027年开始全部实施）。由于这些规则正式发布时间较短，除欧盟成员国（比利时、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰、西班牙、瑞典、英国）和沙特阿拉伯已发布市场风险最低资本要求的相关规则外，目前27个成员国/地区均未发布任何草案。二是2016年10月正式发布、定于2019年实施的旨在规范银行持有满足TLAC标准工具时的资本测算的《持有总损失吸收能力（TLAC）的规则》，目前在全球实施的进展差异较大：进展最快的是瑞士，其不允许本国的全球系统重要性银行和国内系统重要性银行持有满足TLAC标准的工具，但对非系统重要性银行的相关要求并未建立；其他发布规则的还有沙特阿拉伯、加拿大和欧盟成员国，而其余成员国/地区则均未建立相关规则。

应于2018年1月1日开始实施的规则仅包括2014年12月发布、2016年又更新的《新版资产证券化框架》。然而截至目前，仅有澳大利亚、新加坡等7个国家（或地区）已按时实施，欧盟成员国、瑞士、俄罗斯和印度尼西亚已发布相关规则，而美国、加拿大等8个国家/地区则均尚未发布草案。

应于2017年1月1日开始实施的规则，各国实施进展的差别较大，部分实施进展缓慢的国家推动力度也较弱：一是2014年3月发布的、作为一种取代现期风险暴露法等用于度量交易对手信用风险方法，《交易对手信用风险暴露计量标准法》，只在瑞士、新加坡等6个国家开始了实施，欧盟成员国等15个国家/地区仅发布了规则，而加拿大、巴西等国连草案都未发布。二是对2014年4月发布的《中央交易对手风险敞口资本要求》，包括瑞士、澳大利亚、欧盟成员国等20个国家/地区已正式实施或发布草案，美国、加拿大等国则尚未发布相关草案。三是2013年12月发布的《基金股权投资的资本处理方法》，虽然已发布了时间较长，但实施的差异性仍较大，其中瑞士、加拿大等11个成员国/地区已经开始实施，而美国、日本等6个成员国/地区尚未发布草案。

对应于2016年开始实施的规则，各国正在积极完善和推进中，但部分国家进展缓慢：一是2019年1月1日全面实施的逆周期资本缓冲，所有成员国/地区均已正式公布实施该规则，二是2013年9月发布、2015年3月修订的《非中央清算衍生产品的保证金要求》，在美国、欧盟成员国等21个成员国/地区，已正式实施或发布草案，但仍有墨西哥、俄罗斯等6国尚未发布草案。

2016年以来，全球银行业实施巴塞尔协议Ⅲ的进程明显放缓。从客观因素来看，主要包括以下几点原因：第一，巴塞尔协议Ⅲ的修订工作始终在进行中，如《最终方案》直到近期才正式发布，《资产证券化资本计量规则》分别于2014年和2016年陆续进行了更新，而市场风险的相关规则更是分别于2009年、2013年、2014年和2016年四次发布更新。这无疑增加了国际规则本身的不确定性，为各国监管当局参照巴塞尔协议Ⅲ制定本国规则带来了困难。第二，国际监管规则制定过程的实质也是各国监管当局的博弈，其既要满足提高全球银行业稳定性的宗旨，又要公平考虑各国银行业在法律环境、会计制度、业务范围等方面的差异，这就导致国际规则较为复杂，而监管当局和业界需要时间理解、消化，并匹配本国的实际情况，将这些规则落实到风险管理等IT系统中。从主观动力来看，近年来各国对巴塞尔协议Ⅲ的认可程度也出现了较大的分歧，这不仅是由于各国政权更迭中执政理念的不同所导致的，也与各国银行业及金融业的发展情况密切相关。例如，新加坡等国家对巴塞尔协议Ⅲ十分推崇，几乎照单全收；墨西哥、印度尼西亚等国家出于保护本国银行业的目的，则推迟了巴塞尔协议Ⅲ的实施时间，甚至把一些本国业务涉及较少的相关规则无限期延后；南非、欧盟等国家或地区，基本是观望态度，虽然发布了相关规则的草案，但却迟迟没有实施，或者在时间安排上参考其他国家的实施进程，导致实施进展相对较慢。

巴塞尔Ⅲ资本监管实施的一致性

2013年至2016年，巴塞尔委员会先后对27个成员国/地区实施了资本监管的一致性状况评估。评估的结果显示，欧盟“大体不合格”，即欧盟及其成员国的资本监管框架的关键标准不达标，监管差异对金融稳定或国际公平竞争环境造成的影响较大；美国、韩国和印度尼西亚“大体符合”，即这些国家/地区的资本监管框架基本能满足巴塞尔协议的要求，仅有少数项目不达标，其差异对金融稳定或国际公平竞争环境造成的影响有限。除此之外的其他国家或地区的评估结果均为“符合”，即这些国家/地区的资本监管框架能满足巴塞尔协议的所有最低标准，不存在可能导致审慎监管的关注或给国际活跃银行带来竞争优势的重大差异。

美国的巴塞尔协议Ⅲ规则是由美国货币监理署、美联储以及联邦存款保险公司于2013年7月2日联合发布的，并于2014年起实施。其资本新规由《监管资本规则：监管资本、巴塞尔协议Ⅲ的实施、最低资本监管比率、资本充足以及过渡条款》《监管资本规则：风险加权资本计算的标准法、市场纪律以及信息披露要求》和《监管资本规则：风险资本计量的高级法和市场风险资本规则》三份监管规定组成。其中：前两个文件适用于除小型银行控股公司以外的所有银行业金融机构；而后一个文件仅适用于国际活跃银行或适用于市场风险准则的银行，其中有关市场风险资本规则的规定，则限定在交易账户资产超过10亿美元或占比10%以上的银行。根据巴塞尔委员会2014年的评估结果，美国资本监管框架中的资产证券化监管框架的市场风险标准法与巴塞尔协议“大体不相符”——根据美国监管要求计算的资产证券化风险加权资产明显低于巴塞尔标准。其主要原因是由于美国监管当局不允许使用外部评级法，而是使用了另一种方法代替当时巴塞尔协议Ⅲ适用的资产证券化评级法。目前，《最终方案》的资产证券化要求已经更新，且已充分考虑了不允许使用外部评级的情况，但美国尚未发布新的草案。在市场风险标准法方面，美国监管当局将交易账户中资产证券化的过渡性规则作为长期规则，对部分核心银行的资本充足率造成了较大影响。美国当局也同意尽快按照《最终方案》市场风险监管框架的变化对本国规则进行修订，但目前尚未发布相关草案。近年来，美国实施巴塞尔协议的情况也有了新的变化。根据美国总统特朗普的行政命令，财政部于2017年6月发布了《创造经济机遇的金融体系——银行和信用社》的报告，建议重新审定美国全球系统重要性银行的资本和流动性标准，包括对系统重要性银行的附加要求等；对于资产规模小于100亿美元的社区银行，简化其资本监管要求，如豁免其实施巴塞尔协议Ⅲ；同时，还将评估实施《最终方案》的信用风险标准法对信用中介和系统性风险带来的影响。因此在未来实施巴塞尔协议Ⅲ的过程中，不排除美国监管当局会出现摇摆或观望的情形。

欧盟的成员国中有9个国家是巴塞尔委员会的成员国，其中有7个国家是创办巴塞尔委员会的成员国。但由于欧盟各成员国对欧盟巴塞尔协议Ⅲ规则的制定和自由裁量权如何把握的分歧较大，在欧债危机对银行业的冲击尚未完全消除的背景下，当前欧盟在巴塞尔协议Ⅲ的实施上较为犹豫，规则的制定也欠审慎。欧盟的巴塞尔协议是由欧盟理事会起草的于2012年5月征求意见、2013年6月正式出台的《对信用机构和投资公司的审慎性要求的提案》（CRR）和《有关信用机构行为准入以及对信用机构和投资公司的审慎性监管的指引》（CRDIV）。根据巴塞尔委员会的评估，欧盟资本监管规则的资本定义、信用风险标准法、资产证券化框架和市场风险标准法“大体符合”巴塞尔协议Ⅲ的相关要求，信用风险内评法“大体不符合”巴塞尔协议Ⅲ的相关要求，交易对手信用风险“不符合”巴塞尔协议Ⅲ的相关要求。

巴塞尔Ⅲ的实施效果

巴塞尔委员每半年会对各成员国/地区实施巴塞尔协议Ⅲ的指标达标情况进行更新和评估。2018年3月，巴塞尔委员会发布了2017年6月末全球银行业的达标情况，样本银行为全球193家银行。样本银行中有106家为一组银行，即一级资本在30亿欧元以上的国际活跃银行；87家为二组银行，即除一组银行以外的其他银行。在不考虑过渡期安排的情况下，根据截至2015年末巴塞尔协议Ⅲ的指标定义，2017年6月末，一组银行的核心一级资本充足率为12.5%，其中全球系统重要性银行的核心一级资本充足率为12.4%；二组银行的核心一级资本充足率为14.7%。在参加测算的银行中，所有银行均达到了核心一级资本充足率的要求；对一级资本的要求，一组银行均已达到，而二组银行则尚需补充总共1亿欧元才能满足要求。按照2022年起正式实施的TLAC标准来衡量，25家全球系统重要性银行中，有10家存在TLAC缺口，共计1090亿欧元。所以，考虑到《最终方案》中资本底线等条款的影响，未来全球银行业仍面临补充资本的较大压力。

从风险类别来看，呈现出信用风险资本减少、操作风险资本计提增加的趋势。具体而言，一组银行中信用风险资本计提占比为63.5%，相较2011年6月首次评估时的74.6%有大幅下降。其中公司敞口的信用风险资本占36.6%，资产证券化敞口的信用风险资本占1.8%。与之形成对照的是，受到后危机时代操作风险事件频发的影响，操作风险最低资本计提占比为16.1%，则较2011年6月首次评估时的7.8%大幅上升。虽然根据定量测算的结果，最终方案对银行业资本充足水平总体影响不大，但是由于各类风险计量方法的改进、内部评级法的约束、资本底线的安排等，仍将不可避免地会对部分银行产生明显的资本补充压力和一系列相应的挑战。