论环境行政许可的权力运行

王祥仁

（贵阳学院，贵阳 550005）

一、环境行政许可概述

（一）环境行政许可的定义

环境行政许可是享有环境行政许可权的环境行政主体根据环境行政管理相对人的申请，依法赋予符合法定条件的相对人从事某种为环境法律、法规一般禁止的事项的权利和资格的一种行政执法行为。环境行政许可是一种依申请的具体的行政行为，它在效力和适用范围上与抽象的行政行为不同，抽象的行政行为效力特点具有普遍性，针对不特定主体反复适用，如行政法规；而具体的行政行为效力特点并不具有普遍性，针对的是特定主体一次性适用，如法院的判决书。

（二）环境行政许可的特点

1.公益性与公共管理性。环境行政许可时为环境公益目的，为维护环境公益和公共秩序即为实施特定的公共管理目的而设立。依据我国相关法律规定，环境保护行政机关有权实施环境行政许可，向提出申请的环境行政管理相对人颁发环境行政许可证，同时有权对许可后的被许可人的活动实施监督管理，有权撤销、废止、中止、吊销、注销许可。

2.技术性与综合性。现在的科技日益发展，经济效益不断提高，却带来环境问题，要实现环境保护，克服环境问题，在重要的方面上依靠于现在发展的科学技术。从立法、执法来看，环境行政许可法律制度的制定和实施需符合环境保护生态发展的规律，要以大量的技术规范、操作规程、环境标准和控制污染的工艺技术等为支撑。而环境行政许可所涉及范围之广泛决定其具有综合性，因此在开展环境行政许可工作时，往往需要几个相关部门组织和协调起来，共同做出重要的许可决定。

3.公开公正性与公众参与性。环境行政许可是授益性的具体行政行为，在实施的过程中牵连到公众的合法权益这是必然的，公开的原则便显示了必要性、重要性。这就要求许可机关做出环境行政许可的全过程以及后续监督管理的信息全公开，充分听取民意，为公民行使知情权、参与权提供最大方便，使公民充分参与到环境许可决定中来。此外，环境行政许可管理的相对人对发证机关的审批许可决定享有知情权、陈述权。对决定不服的，申请行政复议和向法院起诉。违法必追究，侵权须赔偿。当违法的许可事项决定侵害的相对人的合法权利时，相对人可向相关部门寻求救济。

二、环境行政许可权力运行的价值分析

（一）环境风险防控

如今，我国出现了严重的环境问题，环境损害后破环性大、污染面积广，涉及方面多，想要恢复原始模样，则如“滴水穿石非一日之功，冰冻三尺非一日之寒”。据经济学家测算，预防污染的费用与事后治理的费用比例高达1∶20。况且像森林的减少、物种的消亡、土地荒漠化、重金属污染等，如果被污染或损毁了，后果不堪设想，要花大量时间和精力来消除和恢复。换句话来讲，牢牢把控环境风险是环境行政许可最主要、最基本的价值功能。表现为两方面：一是立法机关通过规定环境行政许可数目，认为批准后对环境问题将产生很大危险的许可行为安排到许可证管理的范围，提高此类许可市场准入门槛，避免任意地发证许可；二是环境保护部门通过行政执法来实施许可，使申请人在环境法上的权利义务细节化、现实化，从而使环境风险处于政府可控制的范围内。

（二）环境正义追求

由于经济、社会、历史和其他原因，我国环境立法中环境正义理念缺失，导致环境权益和责任分配不公，最终降低了法律的效率。当前治理环境污染，重点要做到“天人合一”理念，与自然和谐相处，保护自然、爱护自然，解决环境与人类的资源利用冲突矛盾。环境正义正是基于人类与社会矛盾问题应运而生，它把焦点放在人类生活和生产活动给环境造成的不公平问题上，从人类法自身出发，呼吁人类认清环境污染问题，做好预防或解决环境问题措施，走持续发展道路。权利义务是法律关系的核心内容，权利义务相统一原则在我国宪法中有所体现，环境正义正是规范权利与义务关系，赋予权利设定义务，内容包括合理使用资源，利用资源，法律面前人人平等，社会中的任何一个公民对清洁空气、土地、水等自然环境有权平等。

（三）政府信赖保护

人们因为接受的教育程度不同，对专业知识的缺乏导致不能甄别企业和社会主义市场上的环境信息，退一步说，人们愿意都要支付惨痛的代价交换，这种状况给公民行政环境权利带来诸多不便。为此，政府在此时挺身而出，通过其权威来减少信息壁垒，矫正信息失真状态。而环境行政许可就具有向公众提供环境信息的价值功能，环境问题的专业性要求大量专业的机构人员来为公众提供环保方面的技术性服务，而政府针对这些专业机构人员所颁发的许可证，能够起到证明其服务信誉的作用。为促进可持续发展，政府出台相关政策给予环保型企业以财政补贴、贷款贴息等优惠。企业则要达到相关要求才能享受此种政策优惠，环境行政许可证往往起到这种证明作用。如此一来，公众更愿意相信政府出具的许可证证明作用，在不知不觉中靠近公众，拉近与公众的距离，克服了以往行政机关与公众的隔阂，便容易在公众中树立一个权威而诚信的政府形象。

三、环境行政许可权力运行的现状与不足

（一）环境行政许可权力运行的现状

去年以来，在我国争取现实主义的创新、主动性，许多措施促进了行政审批制度的深化变革。政府简政放权，行政审批程序逐步规范，效率逐步提高，激发了市场活力和潜力，社会各方面组织踊跃加入经济发展市场，环境现象明显改善。主要表现在：

1.简政放权，进一步减少行政审批事项。国家已取消全部取得单位实施行政许可事项121项审批事项，非执行事项33项。

2.规范程序，行政审批效率明显提高。各单位不断完善行政许可流程图，删减烦琐的流程环节，努力实现高效便民的工作原则，明确审批的目录，更加具体的标准，落实内容、申请资料、许可条件、程序、时间，权责明晰，部门联动提高环境许可审批效率。

3.加强衔接机制建设，完善许可后监管。各单位在许可申请人申请后，不会对此置之不理，而是落实后续监管机制，保证申请人按照法律的规定行使许可权利和承担义务，建立行政相对人行政审批的投诉机制，应当经批准或者批准延期审批，或者使用审批、办证，要“吃、取”投诉和举报，及时受理和处理。

（二）环境行政许可权力运行的不足

尽管我国制定了《环境保护法》及相关的法律法规，形成了体系比较完善、结构比较严密且协调的环境保护制度，但在环境新行政许可方面还没有专门的环境行政许可法，有关环境行政许可的规定散见于《中华人民共和国环境法》及有关单行法律法规中，以至于环境行政许可在实践中操作不足。这些弊端的存在阻碍了环境许可的现实操作，带来了不利的影响，环境行政许可的价值在现实执行中得不到充分体现，损害了环境利益的主管部门的公信力和公众的信赖保护。主要表现在三个方面：

1.价值方面。（1）观念思想滞后于经济发展，难以把握整体设置。环境行政许可设定的目的是调配有限的资源和无限的市场需要的供给关系，政府环境资源配置和维护公共利益。但现状是部门和地方闭门造车，故步自封，打破了这一目的的存在，存在着严重的环境保护地方政府对经济发展思路的方式，给环境保护工作制造了许多的障碍，以及污染范围、跨河和跨区域并不能有效遏制污染。（2）授权执法人员的专业素质存在差距。在法治理念全面贯彻的今天，要加快法制建设的功能性、责任性、执法性的严格性、公开性和公正性、简洁有效、守法诚信的政府。这样一来对执法人员提出其必须具备较高的执法素质和职业道德，但生活中执法人员的职业素质和实践相去甚远，执法人员以权谋私情况频繁发生。

2.实体方面。（1）不适合的许可机构。许可机构协调、规范、权限不明确，对授权主管部门权力的滥用实际存在的环境，许可违法现象。把许可审批权当成本部门、本地区牟利的工具，争相在同一事项上设定许可，或在不应设定许可的事项上出于私利而随意设定收费，使主管部门的威信降低，行政相对人的合法权利得不到落实保障。（2）不明确的许可事项。环保行政主管部门审查批准的办事人员存在感性执法，通常是凭借经验、感觉，甚至关系到决定是否授予许可，一些地方更有离谱的现象，比如为部门的利益随意扩大许可范围，乱许可现象泛滥，大部分许可事项对申请期限、发证机关等相关权利义务的规定不明确，缺乏科学合理性，严重侵犯了申请人的利益。

3.程序方面。（1）信息资料公开不全面。阳光是最好的防腐剂，开放原则是主管部门决定过程、执行过程等全公开，自觉接受公众监督。主管部门的环境公众信息的网站不及时、不完整，不方便公众查阅。在行政诉讼中，如是违法合法程序，二审将撤销原判，发回重审。程序不对，难以保证相对人的知情权和参与权，使环境行政许可的公共参与热情不高，如此引来的问题是相对人的权利失去法律保护，得不到救济机制来维护自身权利。（2）听证制度不健全。听证是通过环境管理部门对环境有重大影响的行政许可申请之前，根据法律规定，利用职权或者根据当事人，指定主持人，通过工作人员的环境保护行政许可申请人、利害关系人的陈述有关事实和证据的系统的质证、辩论。相对人向主管部门申请听证后，了解许可做出的缘由及决定过程的反面。但是，现行的环境行政许可在见证的范围；申请听证的范围小；主持人不独立，对听证主体资格制度并没有做出规定；听证形式单一，只有事前听证。（3）缺乏公众参与。所谓的公众参与，是指公民按照环境相关法律的规定以自愿意志参与有权参与环境许可，通过一定的程序或行政许可决定的活动相关的渠道，以满足公众的心理需求的决策，切实维护公众的合法权益。当前我国环境保护公众参与制度不健全，公众参与环境管理水平不高。究其原因，一方面，公众普遍具有“逆来顺受”心态，权利意识比较淡漠；另一方面，儒家“无讼”文化影响使得广大公众在环境权益受损时，宁愿采取私力救济而不寻求司法救济途径。

四、完善环境行政许可权力运行对策

（一）明确环境行政许可权力运行的价值要求

1.纠正观念错误，树立全局意识。政府及其环境行政执法人员提高执法质量，加强相关的理论学习，树立科学发展观，走可持续发展道路，改变传统的政绩观念。加强对马克思主义辩证法的认识，树立大局意识，树立全局意识。让政府部门和环境行政执法人员实现人与自然的友好发展，是社会经济效益健康持续发展的前提基础，使他们树立环保意识。

2.组织学法培训，提高执法质量。落实执行环境行政许可，遵循行政许可法的有关要求，改变传统的执法理念，建立新的环境行政执法理念，通过组织召开了环境行政执法人员的岗前培训，知识竞赛，逐步完善现有的环境行政许可法执法人员的专业素质和知识结构，努力打造一支专业素质高，职业道德高尚的环境行政许可执法队伍，提高执法队伍执法素质水平。

（二）完善环境行政许可权力运行的实体规范

1.依法规范许可审批主体。法无授权不可为，法无授权即禁止。按照未经授权禁止的方法，将环境行政许可主体严格规定为省级环保部门批准，省级环境保护部门对其所属领导的下级机关许可的事项有权进行检查，并有权对其认为有异议的许可行为予以撤销或重新审查的决定。取消市分为区，由县级环保行政许可机关环保部门发出，使环境行政许可权力密集行使，避免滥用权力。

2.科学规定许可审批事项。由于自然资源数量的有限性，环境主管部门应采取宏观调控措施，对自然资源的进行合理配置，对乱占、乱污染、乱砍伐森林和其他环境行政许可项目总量加以控制。制定相关地方性法规和规章，以行政立法形式确定一个时期内土地占用的许可总量、环境可能承受的污染物排放许可总量、森林砍伐许可总量等，超出许可总量限度的不得许可。

（三）完善环境行政许可权力运行的程序规范

1.加强许可信息公开。信息公开制度作为一种政府监督制度，是社会文明不断提升、不断进步的一种体现。我国到目前还没有一部专门的政府信息公开法律，要改变现状，最有效的办法是制定信息公开法。信息公开任务任重而道远，这个任务中，政府起到的作用举足轻重，不可忽视。政府应因地制宜，利用现代发展的传播渠道实现政府信息公开，修改相关地方性法规和规章，对公开和不公开，公开和秘密进行合情理界定，提前打开政府公开信息方式的大道，这样公民的知情权便得到了切实的维护。

2.完善许可听证制度，扩大听证范围。韦德认为：“行政听证的例外越少越好，因为授予这种权利不会有什么害处。”笔者认为，凡是法律规定不应当公开的，都应当进行公告，保障公众的听证申请权；逐步放大听证申请人范围，建立相对独立的，高素质的听证主持人队伍，要求听证主持人通过考试取得资格证书，具备专业法律知识和基层工作经验；采用多种听证方式制度。

3.提高公众参与度。公众环保法制意识的提高，表现于人人参与环保，人人关心环保，这是解决许可缺乏公众参与的有效捷径。环境意识是引导和控制环境行为的内在原因，提高人们的环保意识，制定环境保护政策和促进环境技术是必要的。为克服传统文化的公众的不利影响，应建立相应的环保有奖举报制度。这不仅能激励公众参与环保，还能有助于公众树立正义，弘扬美德之风气。

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