结构性减税过程中存在的问题

林嘉璇 朱劭昀 孟莹莹

(1.安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030；2.安徽财经大学会计学院，安徽 蚌埠 233030)

1 结构性减税的概念与背景

1.1 结构性减税的概念

结构性减税是一种“有增有减、有保有压、结构性调整”的税制改革方案，是有选择地对一些特定纳税人或特定税收项目进行减税，它是政府部门为了实现特定的调控目标，基于一定时期内经济社会发展的预期，而采取的阶段性税收政策调整或长期性税收制度的安排。

1.2 世界各国的减税概况

近年来，世界各国政府为推动本国经济的恢复与发展，纷纷展开税收竞争，掀起减税浪潮。2017年4月，美国特朗普政府公布大规模减税计划，英国政府承诺到2020年要把公司所得税税率从目前的20%降到17%；意大利2017年将企业所得税的法定税率从27.5%下调到24%。在个人所得税方面，各国也纷纷推出减税措施提高民众的购买能力。

1.3 我国近年结构性减税政策的实施概况与成效

2008年中央经济工作会议上，官方首次提出“结构性减税”，此后，我国推出了一系列具有针对性、灵活性的结构性减税政策：

(1)从2008年首次提出结构性减税开始，国家为了应对国际金融危机，扶持相关企业发展，陆续将一些出口商品的退税率上调。

(2)为控制耗能高、污染严重的产品出口，自2010年7月15日起取消部分相关产品出口退税。

(3)为提高社会就业率，扶持小型微利企业发展，2010年、2011年两年间，对应纳税所得额减按50%计算，企业所得税率降为20%，又于2012年提高了应纳税所得额标准。

(4)为了提高公平性，缩小收入分配差距，2008年将个人所得税起征点提高到2000元后又于2011年提高到3500元。

(5)《中华人民共和国环境保护税法》自2018年1月1日起施行。

(6)自2018年1月1日起，恢复按10%的法定税率征收车辆购置税。

这一系列结构性减税政策的施行，在一定程度上降低了居民与企业的负担，促进了经济的持续健康发展，但增税方面的政策较少，忽略了整体政策协调性对经济结构与税制结构的优化作用。

2 深入实行结构性减税政策的必要性

2.1 深入实行结构性减税政策是推动经济增长的必要选择

拉动经济增长的“三驾马车”分别为扩大国内投资、扩大内需、扩大外贸出口，结构性减税政策通过增加居民收入、增加投资、稳定物价、扩大出口等途径刺激“三驾马车”的增长。

首先，进一步深化结构性减税政策将刺激国内投资的增长，由于国内税率降低，将会吸引大量外资进入我国市场，同时促进了本国企业资金回流。其次，在居民收入不变的情况下，减少他们的税收负担，居民可支配收入增加可以刺激居民消费，可有效解决内需不足。最后，结构性减税对出口的作用主要通过出口退税来实现，我国多次提高多项商品的出口退税率，缓释出口企业的压力，我国企业的商品也以更大的竞争力在国际市场中占有更大的市场份额，促进出口额的增加。

2.2 推动经济结构战略性调整、促进税制结构优化

由于世界经济全球化程度的日益加深，国家间经济联系加强，国际市场风险加剧，更加开放的国际经济新格局，对我国原有的分税制体系造成了巨大的冲击，并逐步使其固有的缺陷进一步显现，现行税收制度体系对经济的调控、收入分配的调节作用发挥面临重大挑战。

我国现阶段进一步深化实施结构性减税政策符合我国当前经济结构调整、税制结构优化的需要，有增有减的税制优化方案有利于促进我国经济增长方式的转变，促进经济结构的优化，缩小收入差距，促进消费，鼓励投资；有利于提高税制效率、保证税收更加公平、健全税制功能、促进税种优化。

2.3 应对世界减税热潮的挑战

经济全球化是世界经济的发展现状，也是未来的发展趋势，而世界经济的全球化势必加强各国生产要素在全球范围内的流动，各国在这样的世界背景下，通过利用各自的税收管辖权制定有差异的税收制度，吸引各生产要素流入本国。以特朗普政府年初发布的大规模减税计划为主的世界减税浪潮的掀起，无疑将会吸引大量资源资金涌向他国，给我国造成了巨大的压力。从国际环境来说，我国当下实行结构性减税政策，将会缓释国际经济大国的减税政策对我国的冲击。

2.4 改善民生

结构性减税在改善民生方面的功能作用体现在以下方面，一方面是降低百姓的实际税收负担，增加可支配收入，刺激消费，扩大内需，满足人民支出需求，提高人民幸福感，维护社会稳定。另一方面，结构性减税有利于还富于企、让利于民，企业因减税所带来的利润的增加，可以用于改善员工福利，或用于进一步扩大再生产，为社会提供更多就业岗位，缓解就业压力。

3 实行结构性减税过程当中存在的问题

3.1 忽略结构性减税政策中增税对宏观税制的优化调节作用

结构性减税不是进行“一刀切”的全税种大规模的减税，但其主要侧重点在于减税，最终目标是要降低宏观税负水平的，所以，相应的减税政策引起了足够的关注。从我国过去几年的结构性减税政策的推行中可以看出，多以减税为主，增税政策却被忽略，这导致了政策实施的结构性失衡，进而制约政策对宏观税制的调控作用，更由此引发了以下财政压力大、顶层结构设计与政策执行存在偏差、基层机关执行力低、减税增负等众多次级问题。

3.2 财政风险加剧，财政支出压力大

我国赤字率触碰警戒线，负债正在扩张。根据数据显示，作为财政风险的重要评判标准之一的赤字率自2010年以来呈逐年波动上升趋势，于2016年首次触碰国际警戒线3%。2017年的政府工作报告中也显示今年仍将延续去年3%的赤字率。加之于2016年全面推行的具有减税性质的“营改增”刚刚告罄，并处于适应调整阶段，这项改革带给我国的财政压力还未被完全消化。又随着人口老龄化的加快，保障性支出只增不减，这类财政支出较为刚性，减税运作空间大大受限。

3.3 政策设计顶层缺乏指导与管理，基层机关政策执行力过低

要进一步深化结构性减税政策的贯彻落实，降低企业和居民的实际税负，需要促进结构性减税政策的目标定位与实施过程中存在的深层体制机制障碍明确化，避免由于顶层设计的偏差带来的政策措施的相互矛盾。随着结构性减税政策的实施，取消和免征了一些针对行政事业性的收费，有些地方政府更换名目，将明收改为暗收，将收费改为罚款。对于某些税种进行适当增税仍然符合结构性减税政策的设计，但进行一些没有合理明目的增税和增费措施明显并不符合结构性减税政策的要求。另一方面，结构性减税政策影响地方政府的权益，并对地方政府造成较大的财政压力，基层税务机关没有减税积极性与主动性。

3.4 基层税务机关权责不匹配，约束机制不健全导致减税增负

中央与地方税收管理划分不规范，两者的权益与事责不匹配，税权过度集中在中央，而结构性减税政策的具体推行方法与执行却归于地方。列入国税或国税与地税共享的税种，普遍存在税源稳定充足、征管成本低、增收空间大等特点；而那些税源分散且不稳定、征管成本居高的小税种多被列为地方税种，使得地方税有效组织财政收入和调节经济的功能大大下降。

地方迫于财政压力，基层税务机关容易通过越权征税、收费等非税方式来填补减税带来的税收空缺，筹集预算外资金，以满足财政支出的需要，导致非税收收入大幅攀升，带来减税增负的问题。

4 应对措施

4.1 促进经济发展，扩大税基

最根本的措施是促进经济增长。在追求GDP增长的同时，提高GDP增长的质量，促进结构优化、产业升级与功能转换，打好经济基础，扩大税基。

4.2 全面把握顶层设计的结构调节，优化政策管理

全面把握结构性减税政策顶层设计协调性的加强，相机抉择。为促进决策更加合理、科学，就必须将促进政策协调作为重中之重，这不仅有利于后续政策管理，更能减少基层业务执行的现实阻碍，从而提高其减税政策执行的主动性与积极性。

全面把握结构性减税政策，就不能放松结构性减税中深入减税政策实施进程。当前我国对于企业，尤其是小型微利企业的优惠政策层出不穷，然而关于个人所得税的最新的改革还是在2011年将免征额调增至3500元，至今没有任何发展，这极大地影响了个人所得税作为经济“自动稳定器”的作用的发挥。

全面把握结构性减税政策，就不能忽视增税带来的正外部效应。大规模的减税及税收优惠势必造成财政收支的失衡。适当的对某些特定税种进行增收，如提高高污染产品与高档商品的税率，引导合理消费方向。适当增加小税种，如将于2018年实行的环境保护税，可以减少环境污染带来的负外部效应，也可适时推出遗产税、赠予税这类以财产性收入为征收对象的税种，创新推出以不合理暴利为征税对象的新税种，促进收入分配的调节，也可以缓解减税带来的财政压力。同时，中央与地方的矛盾，源于地方税被大量削减，若在减税政策实施过程中，进行结构性增税，将收入作为地方税收收入的补给，必将促进结构性减税政策的全面推行，也能将结构性减税政策的固有优势全面激发。

因此，政策的顶层设计不仅应该考虑政策内部结构的协调性，基层机关的政策执行压力也应该得到重视，并进行相应的指导与管理，加强立法监督，健全长效机制，强调对违规违法行为的从重从严处理，提高各级机关的执行力。

4.3 结合发展现状与地区差异调整政策

税制改革不仅应该符合经济发展的理论趋势，更应该贴合实际。

从整个国家的层面来看，较为温和的有增有减的结构性减税政策更加适合我国，不应过度课征以所得税为主的直接税。

从地方政府的税收权限来说，应该适当增大地方的权限，依据不同地区的社情、民情和民生需要等实际情况来科学、合理地进行税种配置，挑选合适的税种，培养其发展成为与地方实际情况相关的、有地方特色的税种。

从当下我国经济发展现实来看，当下我国正处于经济扩张的重要时期，也需要大量的财政力量作为支持，盲目在这个时期追随国际的减税热潮的改革方向容易使本国经济堕入恶性发展，更会使世界经济进入一个以资源争夺为核心的恶性循环。

所以通过结构性减税政策的顶层机制体制设计，维持“有增有减、有保有压”的税制改革方案仍是大势所趋，对计税依据和计税方式进行改革，消除重复征税和交叉征税，使量能课税、量力负税成为当下社会税收导向。

4.4 加强税收稽查与征管，规范基层业务执行

税收监管不应只是针对纳税人，也应该对税务机关工作者的行为进行约束，实行对纳税人与税务机关的双向监管。

首先，加强一线监管与稽查，做到“挖潜增收”。在不容易找到合适的替代税源，又需要切实降低税率替纳税人减负的情况下，我国税务机关更应该做到挖掘潜在的流失的税源来保证税收收入。对于税收优惠税源流失，应该及时取消过时与经济、社会效益低下的不合理税收优惠。对于非法税源流失，应当切实做好防偷堵漏。为此，应该加强一线监管，挖掘由于企业逃避税款缴纳而形成的潜在税源；建立分类与综合相结合的混合个人所得税制，构建个人信用登记机制等征信系统。促进征管与稽查两个环节的交流与信息共享，改进具有盲目性的选案方式。

其次，规范基层税务机关对税收征管的执行，优化纳税服务，提高税务机关工作人员的执法能力，增强税务机关执法队伍的法律素质与专业素质，严禁越权征收税费，保证税收征管的公平，维护税法的尊严。纳税行为发生后，对各环节进行严格把控，对于违规违法的市场主体进行相应的税务处罚与税务行政救济，对违规的市场主体进行行政处罚并辅以税收知识的教育宣传，将违法的市场主体进行税务刑事处罚。

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