以法治思维推动自然资源资产离任审计框架机制探索与构建

刘晶芳 西安邮电大学马克思主义学院

自然资源是自然赋予的或者前人遗留的，能够满足人类生存和发展需要的所有有形和无形物质的总和，包括土壤、空气、水源、森林、矿藏等。自然资源属于公共资源，有些如土地、森林等具有地理空间的排他性，而有些如空气、水源等则能够跨区域关联。自然资源禀赋的差异是人类社会区域间差异的最原始和最基础的原因之一。因此不同地理空间下的自然资源必定会划归到特定的行政区域进行管理，进而根据资源的特性制定相应的使用规则。可利用的自然资源能够通过较低的成本获取，并转化为较大的经济价值，因此对自然资源的竞争是十分激烈的。作为自然资源资产的管理者，各个相关部门的权责纵横交错，最终形成了各自为政、各行其是的局面。自然资源的保护、利用和分配不仅涉及到众多当代人的利益，还会影响自然生态的良性发展，从而影响子孙后代的生存和发展，各相关管理部门的管理者任重而道远，对他们的监督自然必不可少。

一、自然资源资产的内容及管理现状

自然资源是指在一定空间环境下，能够被人力利用，以提高人类当前和未来福利的天然物质、能量或条件。而自然资源资产则是需要按照特性以及价值进行分类确认，能够明确空间、体量和时间范围，并且具有明确的所有权、使用和分配规则的自然资源。自然资源是能够进行量化核算的各种天然物质或能量，包括矿产资源、土地资源、森林资源、水利资源等。对自然资源进行资产化的确认，能够实现对无序状态下的自然资源进行归类、测算和统计，有利于掌握自然资源的状态信息，为部署资源利用规划，提高自然资源管理效率提供依据和工具。

自然资源确认为资产的条件包括可明确定义、具有稀缺性、具有使用价值、能够被一定的主体所有拥有和控制、能够可靠计量。只有同时满足这些条件，自然资源才能够被确认为自然资源资产。可定义是指某种自然资源具有独特的特性，且内涵和边界清晰，不会与其他资源产生混淆，其用途也相对明确；稀缺性是任何资产的基础特性，如果不具有稀缺性，那么其则不具有经济价值，任何人都可以无成本地获得。因此只有当某种自然资源能够为主体带来预期的经济利润，并且利用该资源必须付出一定代价时，才具备确认为自然资源资产的条件；能够为一定主体拥有或控制，是指自然的使用权利和收益的归属及分配权，应当能够归属于特定的主体，不能够处于无主状态。自然资源资产的所有主体我全体人民或特定群体，而管理权则属于各级政府和相关主管部门。自然资源资产的使用和收益分配必须服从全体所有者的需求和意见，任何单一的所有者或者管理者都不应私自侵吞。能够可靠计量是指自然资源能够将对可靠地反映为经济价值量的数据，而不是定性的描述，以便于进行各个活动中进行核算。

对自然资源进行资产确认是一项复杂的系统工程，需要中央和各地政府的密切配合以及实时互动。但目前我国现有自然资源资产管理和生态监管机构有若干个，各部门的很多职能交叉，或是权责分割，造成分工不明确，互相配合效率低，尤其是跨区域跨行业存在诸多监管盲点。我国经济社会发展转型的核心任务之一就是要将自然资源消耗性发展模式转为自然资源友好型的可持续发展模式，切实落地生态文明建设。党的十九大报告提出设立国有自然资源自然管理和生态监管的专门机构，对全民行使所有自然资源资产的管理职责，统一对各类自然资源资产进行确认、核算、监控、利用规划和保护。

二、自然资源资产管理面临的主要问题

自然资源资产管理存在的问题主要有三个方面：一是未切实落实自然资源保护总体规划及任务目标要求；二是违规出让、开发及分类普遍存在；三是自然资源资产的利用效率不高，可持续性很差。现存问题的主要原概括为以下几点：

一是缺乏系统性且可执行的法规体系。目前我国对自然资源保护的的法规有宪法、环保法、水污染防治法、森林法、矿藏资源法以及相关行政法规等。从法规种类上看似乎对于各类自然资源的保护和利用都匹配了相关法规，但实际上都是宽泛和观念上的约定居多。宪法中对于自然资源的保护条款确定了保护自然资源是国家的一项基本职责。而各项法规的实施细则对具体的资源保护和利用进行了规定，包括资源的登记、变更、利用等相关的主管部门、流程以及需要资质。然而缺乏对于自然资源资产的认定、准确计量和动态监控，并从法规的细则中将自然资源资产的量化管理与所有者、代理管理者的职责、权利明确关联。导致自然资源资产的管理仅停留在范围、权属及状态表象层面，并没有将个体、企业的行为产生的影响量化，并匹配具体的管理手段，以达到准确控制自然资源资产价值状态的目标。

二是公众的自然资源资产意识薄弱。尽管目前对于绝大多数人而言，保护大自然已经成本能意识，但由于自然资源本身以及其产生的经济价值具有极为宽泛的公众性和利益分享有一定的隐形，除了从事原材料生产的群体，更多的人并不具体关注自然资源资产的状态以及相关活动的影响。加上一些自然资源资产的空间存在十分广泛，导致局部的侵蚀不足以引起注意。因此，公众对于自然资源的所有、保护和利用，大多认为是国家和当地政府及相关部门的事儿，虽然本质上与个人生存息息相关，但似乎并没有直接影响日常生活和工作。只有在自然环境资产严重流失和破坏，而对群体生活生产造成恶劣影响时，才会引起广泛的重视。

三是缺乏一个统领的具有较高权利的管理机构和管理制度。自然资源资产尽管门类很多，但都“寄生”于整个生态系统中，各类自然资源资产的存在和发展彼此关联影响。而由于各类自然资源资产分属于不同的主管机构管理，且处于所有管理机构中的边缘位置。因此无论是管理行动的一致性还是约束力上，都难以保障自然资源保护和利用的相关措施能够踏踏实实地落地。

此外，自然资源资产分为可再生资源和不可再生资源，对于不可再生的自然资源资产如矿藏，其体量和消耗量都是相对可明确计量的，因为相对容易进行资产化管理。而可再生资源如土地、水源、森林等，自身具有一定的修复性，其保护和利用的约束更加松懈，因此从主观机构以及使用者角度看，这些自然资源资产的管理是具有弹性的，加上我国人治社会传统下，自然存在模糊化处理。

三、以法治思维构建自然资源资产离任审计框架机制

对于各级政府及事业单位的工作人员及管理者的考核，在以往经济增长和城市化发展的大潮下，偏向于经济指标、基础设施面貌、人口发展等指标，而对于辖区内的自然资源的管理任务及考核指标一度是忽视和模糊的。而随着我国全面进入新的发展时期，推动生态文明建设及管理体制改革，加快形成人与自然和谐发展格局的形成。必须将自然资源资产管理和审计作为各级政府和事业单位管理者及工作人员的重点工作职责及考核指标。以法治思维构建自然资源资产的离任审计，前提是必须建立自然资源资产管理的法律基础，即从自然资源资产的确认，所有权和管理权的界定，到破坏的惩罚等，都必须有清晰的法规条款可以依据。

第一，建立系统清晰的自然资源资产法规体系，重点应对自然资源资产的确认、保护、利用等相关的活动以及相关人进行全面梳理。例如，除了对自然人破坏自然资源资产的行为有明确的处罚外，对于主管部门以及其他党政机关的管理者也需要明确管理责任及处罚规则。将原本定性的实施细则与经济法结合，将资产化的自然资源管理活动作为经济活动看待，在明确的产权、价值和影响度量下，对所有与之相关的活动进行定级定量。

第二，在中央领导部门中设立专门的主管机构，对全国所有自然资源资产及其相关活动进行统一管理，并赋予充足的行政权力。顶层主观机构从国家和社会整体的高度，向下审视各地区自然资源资产管理的规划和效果，协调区域经济社会发展与自然资源资产利用和维持的关系，强制推行各地区自然资源资产管理具体措施和规则安排。对区域自然资源资产主管部门行使直接管理的权利，客观按照相关法规对各种冲突和违法活动进行协调和处理，避免地方政府、组织或个人利益与自然资源资产管理之间的冲突。而赋予统领机构足够的行政权力则是应从人事任免及考核、项目决策等具体领域具有较大的决定权，从而确保自然资源资产管理机构能够不受其他行政单位的压制。对各级政府及事业单位管理者在职或者离任时，能够在自然资源资产主管部门就其相关职责履行以及在职、私人互动进行审查。

第三，加强自然资源资产执法队伍建设，保障相关法规和管理活动能够执行到位。对于自然资源资产管理，从工作本身来看是十分艰巨的，不仅需要有足够的人力或技术手段对较大空间范围的自然资源的状态进行动态监控，并且要密切监控各种人类活动，一旦发现违法行为，必须有能力迅速反应并控制相关责任人及活动。目前我国自然资源执法队伍的人员能力、规模及装备设施都是相对落后的，违规违法活动能够轻易地找到盲区。例如很多在实地工作的护林员、水源守护员、野生动物保护者都是普通百姓或志愿者，而行政管理及执法管理者却在办公室里坐着，如电影《可可西里》生动地描述了我国自然资源资产保护的无奈和无助。因此，在建立了系统性且可执行的自然资源资产法规体系后，必须要匹配强大的执法和监督队伍。

第四，明确各级政府及事业单位管理者的自然资源资产的管理职责和任务目标。只有将明确的自然资源资产管理对象、目标、标准及具体活动赋予具体的管理者，才能够为自然资源资产的离任审计提供可靠的依据。对于基层管理者而言，其辖区内的自然资源资产的规模和范围是相对可控的，因此其管理职责和活动要求也较容易界定。越往高层，其管辖的区域越大，自然资源的空间范围、体量和相互关系更加负责，如果不能通过资产化的量化衡量，则难以准确考量高层管理责任人是否达到的任职要求。此外，作为国家和人民的代理人，各级政府及事业单位的管理者对于自然资源资产的管理不仅承担着职业本身的职责，还需承担与自然资源资产相关的法规责任。