基于城镇化进程中的土地经济问题分析

张玉婷

（上蔡县国土资源局，河南上蔡463800）

所谓的城镇化，主要是指将农村的人口转移到城镇。城镇化进程中，土地问题是核心问题，其不仅包括土地产权，还包括社会权利，只有将各类土地经济问题解决好，对土地资源加强规划管理，才能够使土地资源的利用率大幅提高。

一、城镇化进程中存在的土地经济问题

（一）缺乏科学的土地规划，土地利用率低

在城镇化进程中，农村人口逐步向城镇转移，很多乡村空无一人，闲置大量的土地和房舍，荒废很多优质耕地，从而导致土地使用布局不合理、征地范围过大等混乱情况出现在农村土地规划中，土地资源得不到充分利用，出现“农村不像农村，乡镇不像乡镇”的现象，农业生产水平达不到预期目标。2011年以来，全国共对233.7万亩的农村闲置、散乱、粗放建设用地进行了整理，对150万亩城镇低效用地进行了改造开发，从而使城乡用地结构得到优化，促进了节约集约用地。但随着十八届五中全会中以人为核心的新型城镇化工作的推进，预“十三五”期间我国户籍人口城镇化率将达到45%，这将进一步扩大土地闲置面积，需要各级政府对土地资源进行科学规划，盘活荒废土地，节约集约用地，提高土地利用率。

与此同时，我国部分农村地区缺乏较高的文化素养，农业呈现出落后的发展水平，虽然农村地区的现代化生产模式取得一定成效，但农业生产呈现分散的布局，在一定程度上也导致了农业生产用地的粗放性。在城镇化进程中，受滞后工业化和自然地理环境影响，工业用地呈现出偏高的比例，第二、第三产业缺乏协调的用地比例和合理的用地结构，这些问题在短时间内很难得到集中解决，从而降低了城镇化建设土地利用率。

（二）缺乏健全的流转制度，土地政策有待完善

通过调查得知，我国农村土地流转严重，缺乏较大的集中用地规模，土地经营不成规模。在城镇化发展中，转移农村人口和劳动力需要一个过程。以某地区为例，其耕地流转率占11%，林地流转率占5%，水面流转率占10%，荒地流转率占7%，而这些流转土地得到综合利用的仅占12%，从而能够看出流转土地利用率不高。各级政府需要建立健全流转制度，不仅要将农村土地承包关系稳定住，而且要使农民的土地承包经营权得到维护。另外，因为集体土地缺乏明确的土地产权划分，土地政策缺少有效的法律规定，从而造成土地具有较高的交易成本，土地市场发育迟缓，在一定程度上对城镇化进程造成阻碍。

随着土地资产逐步显化，部分政府通过土地筹集资金的方式解决资金匮乏的困局，从而推动地区经济发展。但一些政府在筹集资金过程中滥用滥征土地，搞形式主义和形象工程，上马大量工程项目，直接参与土地开发，使大量土地低成本进入市场中，虽然使地区经济投入大幅增长，但很容易产生经济泡沫，不利于农村土地经济的健康发展。所以，各级政府要采取有效措施，建立合理的城乡土地市场，对土体的使用、收益、交易等权利进行严格规范，完善土地利用政策。

（三）缺乏有效的污染治理，水土流失严重

在城镇化进程中，各地区对工业化和城镇化过于重视，导致农村涌入大量工厂和企业，另外随着城镇居民的增加，一系列环境问题存在于城镇化建设中。随着土地的不断扩张，目前很多城镇中因地下水超采而出现了地面下陷、垃圾包围城镇等问题，再加之大气污染和水污染等生态问题，地区有限的财力无法有效治理污染问题。同时，城镇化进程征地行为对农民土地权益造成严重侵害，失地农民不断增多，严重影响我国城乡社会稳定，不利于和谐社会的构建。

二、解决农村城镇化进程中土地经济问题的对策

（一）完善集约型用地制度，提高土地利用效率

在城镇化进程中，基于长远利益科学规划农村土地，有效协调个人与集体、目前与今后的土地经济关系，科学处理城乡用地，将土地规划体系从整体上把握好，有效解决农村工业化和城镇化的系统性、政策性问题，优化配置土地资源。在保护耕地和集约用地的基础上，对各类城镇用地的规模与标准进行科学合理地制定，从而确保合理控制用地规模，不断提高土地利用效率。另外，要加强土地整理，通过行政管理方式开发闲置土地和零星的弃耕地，盘活的城镇建设用地，使农村土地从粗放型利用转变为集约型利用，进一步完善土地市场，推进城镇土地的集约利用。

（二）合理规划土地资源，充分发挥土地价值

在城镇化进程中，各级政府要合理规划土地资源，将土地资源占有与使用的关系协调好，在扩建城镇时确保其科学发展，做好实地调查后才能够继续扩建，将相应地区的土地建设规划和城镇化建设规划相协调一致，使土地资源的价值得到充分发挥，通过土地资源管理质量的提升来促进地区经济的发展。另外，一些工业建筑规模会随着现代城镇建设而不断扩大，在建设工业建筑时，不仅要对其拉动城镇经济的作用充分认识，而且要科学布局工业建筑，实现城镇的均衡发展。在推动城镇现代化发展中，还要重视土地环境或水环境问题，在保护生态环境的基础上进行土地规划。

（三）强化耕地占用补偿，建立土地开发机制

乡镇政府需要明确自身职责，对地区耕地占补情况进行平衡，使耕地占用补偿的法定义务通过土地开发、整理和复垦得到落实。建立耕地储备体系，其中包括耕地质量评价、耕地食物评估、耕地潜力分析以及耕地安全效应等，推动土地开发整理产业化。对土地开发整理项目严格管理，建立土地专业化经营模式，通过超投标方式鼓励外资投入土地开发，整合多种资源为开发企业提供政策便利，充分调动土地开发整理工作的积极性。

（四）完善城镇土地市场，积极推进土地流转

土地的流转不仅对我国粮食安全造成影响，而且对城镇化健康发展造成阻碍。所以，各级政府要对土地流转加强监控管理，对相关规章制度适当调整和健全，在确保基本农田总量不减的情况下，提高土地用途质量，结合新农村建设要求推动农村用地流转，通过加强宣传教育提供农村对土地流转重要性的认识。在农村进城务工、土地承包经营权、发展集体经济上下功夫，将良好的内外部环境提供给土地流转中。

（五）加强耕地全方位管护，积极治理污染土地

各级政府要建立土地信息管理平台，及时、全面、准确的上传土地整治项目和高标准农田建设信息，并将相关信息资源与职能部门进行共享，从而实现实时动态监测耕地应用。另外，要明确管护主体，落实管护责任，保障管护经费，对土地基础设施加强维护，使设备的利用水平大幅提高。管理人员要动态监管耕地质量，对强化新增耕地监管，避免出现撂荒抛荒情况。综合治理工业用地周边、污染湖泊附近的污染土地，将农田生态沟渠等设施建设完整，对地表径流及农田灌排水进行净化，综合治理典型流域农业面。同时，加强治理重金属污染土地，对人工湿地缓冲带进行修建，对种植结构进行优化，从而改善土地污染情况，提升土地利用价值，促进土地经济增长。

（六）加强土地基础制度建设，按市场原则征地

随着城镇化进程的不断加快，土地市场比较混乱，另外土地政策缺乏连续性，对土地环境造成直接影响，需要建立完善的体制、机制和法制，健全土地经济管理制度，充分利用好每一寸土地，将当前突出问题彻底解决，促进土地经济长远发展。同时，对环境、经济、资源之间的关系认真把握，坚持以环境保护为前提提高土地利用率，严厉杜绝土地资源滥开行为。各级政府还要通过市场化征地行为将各种土地利用关系公平公正的处理好，特别要保护失地农民的利益，减少用地矛盾，促进社会和谐稳定。

综上所述，随着我国城镇化进程的不断加快，各种土地利用和管理问题凸显出来，这些问题不但对农民的合法权益造成严重损害，而且对城镇建设布局和土地利用结构造成一定影响，土地非法交易现象频频出现。在我国经济发展中，各地区大力开展城镇化发展，对土地资源的需求量不断增加，相关部门要对城镇化建设中各类土地经济问题深入研究，寻求新思路，制定新对策，固化城镇化土地资源基础，保障农村人口的土地权益，将城镇化发展和周围农村土地之间的关系协调好，保证土地资源能有良好的利用率，充分发挥土地资源价值，推动我国城镇化的快速发展，进而促进地区经济的健康可持续发展。