庄德水：监委运行中的“萧何”性问题

黄孝光

随着《中华人民共和国监察法》的颁布实施，国家依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，监察运行的整体框架得到确认，国家监察体制在法治轨道上运行并日益完善。然而，从学理层面，如何理解监委运行的内在逻辑、当下运转的状态和面临的挑战？

作为北京大学廉政建设研究中心副主任，庄德水长期从事廉政理论、廉政教育、公共治理等研究，对监委改革的观察亦良久。此次天府廉政论坛，他带来了对监委运行最新的解读和思考。

廉政瞭望：您论文阐述的是“监察委员会有效运行的结构化逻辑”，如何理解监察委员会的“结构化”？

庄德水：结构化是一个描述性的概念。一方面，国家监察是嵌入在国家体制中的，本身是国家体制的结构化元素；另一方面，监察委员会的运作也需要一套结构化的程序，包括立案调查、留置、移送起诉等。基于监察权的职能分解，以党的领导为核心，以组织形态为基础，监察委员会内部各程序和机构要素之间形成一个整体性的结构安排，呈现相互制约、相互协调的一体化局面。

“成也萧何败萧何”，结构化运行是个“萧何”性的问题。解决得好，监委受权力结构的制约不会突破政治的边界，并且发挥1+1>2的作用；解决不好，监察效能很容易被结构化的体系所束缚，发挥不出来。所以要实现有效运行，一方面要发挥结构化运行优势，另一方面要解决结构化运行所带来的一系列问题。

廉政瞭望：监委基于结构化逻辑实现良性运行，是怎样一种状态？

庄德水：要实现良性运行，首先要捋清纪律审查与监察调查两者的关系，以及监察调查与检察公诉、司法审判的协同，也就是纪法衔接与法法衔接的问题。

纪检与监察合署办公，是同一机构、同一拨人做同一件事情，只不过在具体分工或具体的办案过程中有所区分而已。这种区分不是在人的层面，而是工作程序层面，比如做不同的笔录、同一批证据分用于纪检或监察等。如果不捋清楚这些程序上的关系，国家监察的合法性就容易受到人们的质疑。

至于监察与司法衔接的问题，改革之后的检察机关相当于公诉机关，可以从司法程序上对监察委员会实行监督和制约。但现在有一种担心，监委的“调查中心主义”会形成新的“侦查中心主义”，从而导致制约效果难以实现。

目前实践的一部分做法是让检察院提前介入，这是一种弹性机制，而不是结构化的固定的流程，容易产生法律问题。廉政公署也可以让律政司提前介入，但什么时候可以提前介入需要明确。要实现监委与检察机关、审判机关的司法衔接，我认为检察机关内部应有专门对接监察委员会的业务部门，对监察运行实行程序上的监督，保证调查证据的合法有效。

廉政瞭望：如何理解您说的，强化国家监察是党推动国家治理现代化的重要内容？

庄德水：这次改革力度是非常大的，旨在用小的监察体制改革推动大的政治体制改革。政改风险非常大，而监察体制改革是一个微观的切入点，会产生一连串的连锁反应，比如宪法修改、刑事诉讼法修改等，预计还会有一系列的相关法律法规作出修改。小球推动大球，用监察体制改革倒逼法律体系的完善，适应了全面依法治国的需求。这背后的逻辑是国家治理体系的现代化。

廉政瞭望：紀检监察体制改革如何进一步深化？有没有好的招数？

庄德水：下一步肯定要追求标本兼治。

监察体制改革从体制机制上来解决腐败问题，已经迈出了一步，但目前监察对象只针对行使公权力的公职人员，对涉及非公职人员的社会性腐败该如何处理？腐败问题是政治生态和社会环境共同造成的，下一阶段还得拓展反腐败的领域，不仅关注受贿一方的行为，还要关注行贿一方的行为。

另一方面，要解决腐败问题，仅从反腐败视角入手是不够的。从当前态势来看，“打老虎”决不会放松，也没有放松，但“打老虎”长期下去可能会产生审美疲劳。我们还需要把目光投向监察体制改革，推动相关法律体系完善、依靠法治力量才是正道。为什么腐败和不正之风问题依然层出不穷？其根源在于特权思想和作风。 正是因为特权思想和作风在作怪，当制度与领导思维产生冲突时，我们不是告诉领导现行制度是如何规定的，而是根据领导思维对现行制度内容和程序规范进行“个性化”修改，于是导致许多制度和程序陷入空转，甚至以权压法，“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”等现象。

纪检监察体制改革要继续深化，宁可节奏稍微慢一点，也要稳中求进，保证法治反腐，真正摸索出一套适合中国特色的法治反腐之路。

廉政瞭望：如何监督监督者？当前热议的监察员制度管用吗？

庄德水：根据监察法的设计，各级监察委员会应接受党的政治监督、人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督、法律监督以及自我监督。就我观察，当前行之有效的方式当属于自我监督。监察委员会内部的结构化运行，为监察权的监督制约提供了条件：一是通过领导分工来实现不同工作领域和部门的相互制约；二是通过业务分离来实现不同工作流程和环节的相互制约；三是民主集中式的集体决策，这些机制本身具有监督制约功能。

特约监察员制度是社会监督的一种创新措施。特约监察员作为一个结构性要素，人数虽少，确是合法的监督力量，远胜于一般的网络监督。然而，目前一些地方监察员更多被视作一种附属性、荣誉性职务，监察员无法“接近”监察权的核心及其具体运作。如果条件成熟，可以考虑建立一个类似第三方机构的特约监察员委员会，赋予其一定的决策权力、受理权力和否决权力，对监察委员会及其工作人员形成有效制约。