毛昭晖：要防止非授权主体对监委的干涉

康琴

在首届天府廉政论坛上，中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖教授发表了题为《国家监察制度演进：变量、路径依赖与策略选择》的演讲，以历史制度主义的视角，就国家监察制度的演进，对党的十八大和十九大期间反腐败发展历程进行了比较分析，并分别阐释了监察机关的本质属性和基本职能两个方面的重要变量对监察制度演进的影响。廉政瞭望记者就政治属性与法治属性的复合变量对监察制度演进的影响对其进行了采访。

廉政瞭望：监察体制改革以来，中央一直强调监察机关是政治机关，那政治属性主要体现在哪些方面？

毛昭晖：首先，监察机关是政治机关，“两个维护”是监察机关的首要使命。简言之，维护执政安全，清除政治隐患是监察机关的首要任务，监察权的本质是政治权。

其次，从职能定位看，监察机关是独立行使监察权的专责机关。元世祖忽必烈曾精辟地指出监察机构的地位，“中书省是我的左手，枢密院是我的右手，御史台是我用来医治左右两手的。”

可以说，治理“总政务”和“秉兵柄”的监察机关，就不可能是单一形态的司法机关或者行政机关，其职能职权具有复合性，地位具有权威性。监察机关不是行政监察、反贪反渎、预防腐败三项职能的简单叠加，故对监察机关的理解，不能简单套用司法机关、行政机关的概念和逻辑，应当从最高国家监督机关的视角去理解。

再者，监察机关自身也须受到其他治理主体的监督制衡。国家监察机关必须受到人大及其常委会、党的委员会和党的纪委的制衡。可见，监察机关作为政治机关的内涵是极为丰富的。但实事求是地说，从监察法本身看，政治属性更多地源自于中央纪委等权威机构的一些释义和监察实践。

廉政瞭望：中央同时也提出，要确保监察体制改革在法治轨道上运行，这如何理解？

毛昭晖：这就是监察机关的法治属性。第一、凡监察法有明示性规定的，应当完全依据监察法，不得以法外的政治属性否定监察法的明晰性条款。第二、必须依据公认的限制监察自由裁量权的一整套法律规则，防范监察权滥用和不正当行使是监察法治的重要内涵。第三、法律上的平等。这里讲的“法律上的平等”，是指监察机关履行职责及相关活动必须遵循公平正义原则，平等地对待任何人，包括职务违法和职务犯罪的嫌疑人、被告人。第四、没有社会民主监督制度支撑的监察法治是脆弱的，从监察法内容看，社会监督、民主监督等均没有明示性规定，这可谓是一种缺憾。社会民主监督本身就是党和国家自我监督一种方式，绝不能将其排斥在国家监察制度之外，它是法治基石。不可否认，监察机关法治属性能否彰显，与中国法治现状息息相关。

廉政瞭望：一部法律的实施，总有一个不断遇到新情况、不断完善的过程。监察法实施以来，主要遇到哪些困难？

毛昭晖：能否直接运用政治属性作为办理具体案件的依据，是监察法实施中的重大理论问题和实践难题。

由于政治属性的抽象性和模糊性，决定了不能直接运用政治属性延伸出来的政治价值和意识形态理念作为办理监察案件的直接标准和依据，这一点与纪律处分条例是有差异的。但是当政治属性与法治属性基本一致，二者没有矛盾性冲突时，可以运用政治属性作为监督执纪和案件办理的指导思想和遵循原则。如运用“监督执纪四种形态”是纪律处分条例赋予党的纪律检查机关的职责和工作方式，它与监察法第五条“惩戒与教育相结合，宽严相济”的基本原则相一致的，在监察实践中，可以参照“监督执纪四种形态”的标准，开展监察活动。

廉政瞭望：监察法实施细则及相关规则应从哪些方面加以完善？

毛昭晖：首先，通過立法解释，建构人民代表大会及其常务委员会对监察机关实施有效监督的体制机制和实施办法，如修订《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》相关条文，尤其是第五条关于“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”的规定，将监察委员会纳入监督对象，防止监察法非授权的隐性主体对监察机关的法外干涉。其次，增强监察机关作为国家最高反腐败机构在反腐败战略规划、反腐败立法和预防腐败等方面的能力。再者，大力推进监察机关领导体制改革，运用体制力量，解决同级监督难和其他监督机关职能分配。借鉴中国古代监察官制度经验，建立以监察官职位保障、身份保障和经济保障为核心的监察官保障制度建设。另外，以公开透明为原则，完善问题线索处置、调查、审理、提前介入、移送等相互协调、相互制约的工作机制。并建立健全检察机关对监察机关的制约机制，如完善检察机关提前介入案件调查、审理，退回补充调查或者自行补充侦查等方面制度建设。最后，建立健全监察人权保障机制的法治化，完善调查期间不能聘请律师带来的权利保护问题和完善当事人救济途径。完善十二项监察权行使和通缉、限制出境、技术调查措施等三项措施的具体操作规程，防范监察权滥用。