何增科：监督执纪过分依赖专门监督机构，有何风险？

曾勋

“政 治监督体系的目标是达成国家治理现代化的三个基本目标，即强有力的国家、受约束的国家和负责任的国家。这三大目标之间维持均衡是现代国家治理体制的基本要求，若失去均衡，則可能导致国家治理体制的病变。”首届天府廉政论坛上，北京大学中国政治学研究中心何增科教授做题为“中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题”的主题发言。

何增科强调，政治监督制度在巩固党的领导权和加强放风廉政建设与反腐败方面取得了显著的成效，但也尖锐地指出，现行政治监督体系遇到一些问题和挑战，赢得了现场与会者的普遍赞同。

现行政治监督体系面临哪些问题和挑战？如何加强对“一把手”的约束？当专门监督机构权力扩张不受制约，会出现什么风险，如何应对？针对这些问题，本刊专访了何增科。

廉政瞭望：改革开放40年以来，我国政治监督取得了一些绩效，也面临一些亟需解决的问题，这些问题主要有哪些？

何增科：

上世纪80年代，权力下放，政企分离，致富成了不少人的目标，中国开始出现了一个新富阶层，其中既包括工商企业家群体，也包括一部分掌握实权的官员及其亲属，他们的致富一定程度上背负着腐败的“原罪”。

作为处于双重转型之中的国家，当前中国官员的腐败机会空前增多，但腐败程度能够有所改善，反映了中国党和政府坚定不移地反腐败在一定程度上遏制了腐败发展蔓延的势头。由于改革仍在路上，对一把手约束偏软，巡视、派驻、追逃等机制性缺陷仍然存在，导致反腐败形势仍旧严峻。

廉政瞭望：随着互联网的发展和新媒体的兴起，社会监督已经形成了一股重要的监督力量，目前社会监督存在哪些困境？未来如何突破？

何增科：政治监督的支柱可分为两大类，一类是党和国家政权内部的制度支柱，可简称为党和国家监督体系，它属于一种内部、同体或自我监督；另一类是由公民、社会组织、自媒体等构成的社会和民众监督体系，属于党和国家政权外部的监督和异体监督。政治监督体系需要均衡发展，纪检监督、监察监督、司法监督、审计监督诚然重要，但单靠一两根制度支柱支撑政治监督体系大厦必然难以持久。需要为公民、网民和社会组织监督提供法律制度保障，使之能够有效发挥作用。

刚才提到的对一把手的监督，也要靠公民和媒体的力量，而他们发挥作用还要靠信息公开。目前政府信息公开条例位阶低，覆盖范围有限，应尽快制定公共信息公开法，公开范围包括党务、司法、国有企事业单位等公共部门重大事项。这些部门的预算、工资福利等重大事项都要纳入公共信息范围，依法予以公开。同时，公共信息公开法要为侵害公民和媒体信息权的行为提供司法救济渠道。

将现代信息技术运用于政治监督实践中已经成为重要趋势。一些地方人大探索实现在线预算监督，专门监督机构则使用电子监察、电子审计、行政审批超时默许等系统，监察审计监督更加有效。这些专门监督机构还通过开设电话热线、网络投诉和举报受理专区，为公民监督提供了便捷的新平台。十八大以来，党和政府积极倡导“互联网+政务服务”，倡导公共数据开放共享，推进政务公开，建设透明政府，保障了公民的知情权，为公民监督提供了极大的便利。

廉政瞭望：您提到纪检监察等专门监督机构成为各级党委在反腐败和党风廉政建设方面倚重的主要力量并不断强化，过分依赖专门监督机构的监督执纪问责，会产生风险和代价？怎么理解？

何增科：专门监督机构通过严格执法执纪监督问责，清除政治投机分子和腐败分子，有利于集中力量办大事，体现了国家治理能力的强大。但与此同时，加强党内和国家政权内部的执法执纪监督问责，横向上会促进权力向一把手集中，纵向上会促进权力向上级党委政府集中。干部为逃避问责风险会选择没有领导指示就不作为的行为策略，懒政怠政现象有增无减。随着权力向上级党委政府的集中，下级的自主权、主动性和创造性越来越少，简单地、机械地执行上级指示的现象日益增多。

一些地方的党委主要领导人或专门监督机构相关人员滥用纪检监察、审计、检察等强制性权力，肆意侵害公民和党员的自由和权利，打击报复他人，造成了恶劣的影响。当专门监督机构权力扩张不受制约的时候，公民的自由和权利同样会受到威胁乃至侵害。

为了保障民权，需要依法划定不同种类权力的范围与边界、厘定权力间关系，通过合理的权力分配，实现以权力制约权力的目的。从分权制约的角度看，对监察监督制度的改造需要使监督机关独立于作为监督对象的党政机关及其领导干部，解决人事编制和经费预算受制于同级政府的问题。

国家和地方各级监察委员会的成员要由人民代表大会选举或任命、接受人大的质询并加以罢免，从而对人大负责并可由人大实行问责。另外，合理划分监察权与起诉权、审判权的边界，检察院可以利用起诉权和批捕权、法院可以利用审判权对监察权实行有力的制约，避免将所有权力都集中于监察委员会，而使之成为一个“超级机构”。最后，监察委员会还需要接受社会的监督。