深化农村土地改革 全面助推乡村振兴——长垣县推进农村土地制度改革试点工作的探索

文 王磊

2015年2月，全国人大常委会授权在全国33个试点地区开展农村集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革试点。作为试点县之一，4年来，长垣县坚持以土地制度改革引领农村综合改革，努力实现“一举多效”的效果，推动了乡村振兴战略实施和经济社会持续协调发展，实现了政治、经济、社会、生态等效益的全面提升，探索形成了可复制、可推广的改革成果。

细化措施 助力试点改革蹄疾步稳

强化组织领导。把试点工作作为重要的政治任务和历史使命，成立以县委书记为组长、县长为常务副组长的领导小组，下设办公室，明确一名副县级干部专职牵头，抽调9个单位骨干力量脱离原岗位集中办公，建立县四大班子包乡包村推进、定期分析研判、周例会、周安排、周通报等工作机制。

营造舆论氛围。通过多次召开由县、乡、村三级千名干部参加的动员大会和培训会，县电视台全天候滚动播放改革内容，村广播循环播放介绍改革的音频，进村入户发放宣传手册，使全县上下对改革工作有了全面的认识，调动了支持改革、参与改革的积极性。

明确改革方向。开展“征地和入市土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡”等专题研究，系统设计城乡融合发展的政策体系，出台改革配套文件42个；及时调整工作部署，形成2018年“改革作战图”。

改革审批制度。改革土地征收审批流程，对征收集体建设用地和未利用地的，由县政府直报省政府进行审查，履行审批手续；改革农转用审批程序，充分利用试点期间享受的省辖市农用地转用审批权；改革“增减挂”审批程序，县政府享有复垦验收和调整入市审批权，大幅提高了审批效率。

强化系统保障。开展“多规合一”村级编制工作，设立50亿元宅基地退出、复垦专项开发基金；投资3800多万元，加快推进农村房地一体不动产权证书发放，建立了城乡统一的建设用地市场交易平台。

创新制度 探索改革发展新模式

该县坚持以土地制度改革引领农村综合改革，全面助力实现激活土地市场价值，撬动乡村振兴、助推脱贫攻坚、实施环境污染治理、推进产业转型发展、加快新型城镇化建设，并取得了积极的效果。

围绕城乡融合发展，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。通过制度设计赋予集体经营性建设用地与国有土地相同权能，制定与国有土地用途分类相统一、地价水平相衔接的集体建设用地基准地价体系；建设城乡统一的土地交易平台，实现国有土地与集体土地交易信息同平台推送；完成全县所有行政村农村集体经济组织组建，作为入市实施主体，赋予市场主体地位；设立2000万风险补偿金，为入市地块提供信贷支持，保障抵押权实现。

目前，已入市集体土地141宗3417亩，成交价款2.85亿元，入市土地实现工业、商业、住宅等用途全涵盖，就地入市、调整入市、城中村整治入市三条入市途径全实践，出让、租赁、作价入股三种入市方式全尝试，并通过打造“入市+创业园区、扶贫车间、新兴产业、公益设施项目”模式，助推了县域经济高质量发展。

围绕保护农民土地权益，健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度。严格划定征收范围，出台《土地征收目录》界定公共利益范围，列举了9大类26小类的征地类型；规范完善征收程序，实施征地稳定风险评估和民主协商制度、争议协调裁决机制，尝试与集体经济组织签订征地协议，将用地报批前的程序由原来的9个步骤简化为5个；探索多元化保障机制，重点推行“社保+现金”安置模式，今年新增加的失地农民全部纳入社保安置，可自由选择企业职工和城乡居民保险，政府给予每人26890元的社保补贴；从征地区片前5年出让土地平均增值收益中提取10%，以现金形式按7∶3比例分配给被征地农民和农村集体。

目前，完成土地征收34宗6975亩，为354名失地农民参保并补贴资金952万元，被征地农民和农民集体分享土地增值收益3208万元，实现了缩小征地范围、提高补偿标准、规范征收程序、建立多元保障机制和分享土地增值收益全方位探索。

围绕维护农民宅基地权益，建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度。确定了三种改革类型。第一种是村庄整合模式，整合村庄42个，建设社区18个，节约腾退土地4300亩；第二种是滩区迁建模式，将黄河滩区22个村庄搬迁至县城区周边集中安置，已有2个行政村856户3316人搬迁至新址；第三种是有偿使用和有偿退出模式，重点整治全县4万余亩空闲宅基地。探索宅基地“三权分置”具体实现形式。所有权定义为在行使宅基地流转、分配、抵押等环节中，集体经济组织要通过表决的方式行使土地所有者的决定权；资格权为农村村民取得宅基地使用权的资格（宅基地分配权），农民自愿无偿退出宅基地后，其农户资格权予以保留，农民有偿退出或转让宅基地后，其农户资格权不再保留；适度放活使用权，允许城市规划区外的宅基地，在全县集体经济组织成员内部流转，允许扩展宅基地单一居住用途。

目前，宅基地改革已在全域全面铺开，村集体收取宅基地有偿使用费2072户125.7万元，腾退宅基地4462.3亩。

围绕协调统筹推进，发挥改革最大叠加效益。统筹农村集体经营性建设用地入市与盘活利用闲置农房和宅基地，腾退并盘活宅基地7861亩，促进了就地入市和调整入市，8.65亿元的土地资产价值得到全面显现；统筹缩小征地范围与农村集体经营性建设用地入市，33宗895亩土地不符合征地目录被缩减，以集体土地入市的方式取得土地；统筹三项试点中国家、集体、个人三者的利益关系，入市试点中实行土地增值收益调节金制度，被占地农民除获得相当于征地补偿款的补偿外，每亩还可获得约3万元的入市增值收益，剩余部分留归村组集体，用于公共事业；统筹其他相关改革，将入市收益、宅基地有偿使用费等集体收益纳入集体资产统筹使用，弥补农村集体常年无收入的短板，将宅基地整治指标收益返还村集体，对黄河滩区迁建村庄宅基地复垦后，以宅基地复垦券的形式在全省范围内交易，筹集资金6亿元，实现土地整治与现代农业、城乡统筹、脱贫攻坚和生态建设等“1+N”效应。

试点带动 推动改革实现一举多效

改革实施以来，该县增加了农民群众收入、壮大了集体经济、优化了农村用地布局、提升了土地管理和保障发展能力，有力推动了乡村振兴战略实施和经济社会持续协调发展，实现了政治、经济、社会、生态等效益的综合提升。今年5月25日，长垣县在全国推进会上作典型发言；7月5～6日，自然资源部对长垣县进行督导，认为长垣县试点工作形成的模式切实可行，积累的经验弥足珍贵。

撑大了农民增收的“钱袋子”。入市让农民和农村集体直接获得收益2.5亿元，征地制度改革让被征地农民综合获益较之前提高了40%，宅基地的使用功能拓展和盘活利用，发展了乡村旅游，实现了家门口就业，增加了农民财产性收益。

牵住了县域发展的“牛鼻子”。通过村庄集体建设用地整治，为经济建设提供用地指标，乡镇创业园落地近200家小微企业，吸引了经济能人返乡创业和近万名外出务工人员回流，推动了农村一二三产业融合发展，支撑了乡村振兴战略的实施，乡村发展新动能得到全面强化，发展后劲明显增强。

找出了乡村治理的“药方子”。通过征地制度改革规范了政府的征收权，改善了政府、集体、群众之间的关系。土地入市制度改革弥补了农村集体常年无收入的短板，集体经济组织的服务能力得到显著提升。集体产权制度改革使农民之间松散的自治关系变为紧密的法制和市场关系，巩固了执政基础，乡村治理持续改善。

绑牢了土地管理的“铁链子”。通过“多规合一”规划编制，农村房地一体登记，集体经济组织组建，宅基地有偿使用和退出，实现了乡村有效治理。国有土地和集体土地推行多元化的供地方式，使全县经济社会发展用地得到及时有效保障，违法用地风险得到化解。2017年与2015年相比，全县因宅基地纠纷造成的上访事件同比下降19%，新增违法违规用地下降70.2%，耕地保有量增加1.1万亩。

下步工作中，长垣县将按照打造中西部地区典型的目标定位，对标中央明确的改革任务，对试点工作进行再梳理，边试点、边总结，争取提炼出能推广、可复制的经验做法和制度创新性成果，努力形成长垣样板、河南经验。