辽宁闲置土地处置问题浅析

郑萍 王晓君

摘 要：辽宁在处置闲置土地存在着认定依据不科学、闲置土地费标准过高和政府责任落实较难的问题。在土地资源集约节约利用的形势下，转变政府发展理念，强化土地利用规划和土地利用年度计划，完善土地税费改革和土地利用监管制度，坚持长期和短期政策相结合优化闲置土地处置。

关键词：闲置土地；土地利用规划；土地集约节约利用

一、闲置土地处置过程中存在的问题

1.闲置土地认定依据不科学

依据《闲置土地处置办法》，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工开发日期满一年未动工开发、已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，都可以认定为闲置土地。但在实际操作中，动工日期难以准确认定，土地投资额度也难以准确计算，造成在实务中对闲置土地的认定很难准确依据动工日期和土地投资额度为标准进行认定。此外，在实践中，还大量存在着“征而未供”的土地，这部分土地列入土地储备中，已完成征用审批但未向市场供应，比较典型的就是开发区土地，政府圈地占地落实新增用地指标，但并没有企业进入经营，大片土地闲置，造成资源极大浪费。

2.闲置土地费标准过高

当前辽宁经济增速下滑严重，政府财力受限，如果严格依据《闲置土地处置办法》，对未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征收土地闲置费，可能会给仍有开发意愿的企业造成资金运转困难，企业会陷入资金周转不灵无法开工建设或者直接放弃开发，这对于闲置土地处置显然不利的。

3.政府责任落实较难

政府有时出于自身利益的考虑，在落实项目时政府可能会选择程序上更为便利的新增建设用地，而不是存在一定处置难度的闲置土地，在事实上并没有真正的推动闲置土地的有效利用。政府处置闲置土地与行政责任并未有效挂钩，政府仅仅形式上简单收回闲置土地就视为完成任务指标，在事实上并没有真正的推动闲置土地的有效利用。

二、优化闲置土地处置的对策建议

闲置土地的产生与处置与政府的发展理念、土地利用政策制度构建和措施应用有很大的关联。仅仅为解决眼前障碍而采取一些手段并不利于土地市场长期发展和土地资源集约利用的实现。因此，应坚持长期和短期政策相结合优化闲置土地处置。

1.地方政府应转变发展观念和土地利用观念

一方面要提升政府对闲置土地的有效处置，改变以往简单回收纳入储备的做法，真正实现闲置土地再利用，强化闲置土地处置政府责任。另一方面，政府要加强对闲置土地的监督管理，减少因政府原因造成的土地闲置，完善土地利用监管的长效机制，并建立多部门合作机制以提升对闲置土地的认定和处置能力，完善闲置土地认定标准，将“征而未供”土地納入到闲置土地范围。

2.强化和完善土地利用规划和土地利用年度计划

提升土地利用规划的严肃性和科学性，严格落实规划内容不打折扣，不随意修改和突破。改革土地利用年度计划指标①，将土地利用年度指标下放给地方政府，由地方政府根据本地区经济发展情况，自由选择利用时间和利用数量，只要不与土地利用规划相悖，让地方政府充分发挥自主性，更有利于土地资源集约利用。

3.完善土地税费改革

尽早建立不动产税，合理运用税收手段调控土地市场，间接推动土地使用权人高效集约利用土地，取消收取土地闲置费给企业增加的运营负担。通过开征不动产税，对那些能够利用但超出约定期限仍未利用的土地，或者利用效率较低的建设用地予以课税，按闲置或低效利用的土地面积计算，持有土地面积越大，承担税负越多，有效打击开发商囤积土地的投机行为，进而有效调控土地价格。

4.完善闲置土地监管制度

第一，对“征而未供”、“供而未用”的土地严格执行闲置土地收回政策。政府应尽快清查区域范围内的“征而未供”、“供而未用”的存量土地，降低征收新增建设用地的比例，将未真正使用的闲置土地按程序执行收回，重新纳入土地储备通过招拍近挂程序确认新的土地使用权人。

第二，实行土地利用“保证金”政策，土地使用权人向地方政府交纳一定数额的保证金，作为履行土地出让合同的担保，当出现违约闲置土地的情况时，由政府没收该保证金。同时，还可将企业信用与土地利用挂钩，对不按约定闲置土地的开发企业，降低信用等级，提高企业信用成本，督促开发企业对土地资源集约利用的重视。

注释：

①谭永忠，姜舒寒，吴次芳.闲置土地的处置难点与治理路径[J].中国土地，2016（3）：5.

参考文献：

[1]孟庆瑜，刘武朝.《自然资源法基本问题研究》[M].北京：中国法制出版社，2006.

[2]王文革.《城市土地供应法律问题》[M].北京：法律出版社，2005：214.

[3]谭永忠，姜舒寒，吴次芳.闲置土地的处置难点与治理路径[J].中国土地，2016（3）.

作者简介：

郑萍（1983～ ），女，辽宁锦州人，博士，工作单位：沈阳工程学院文法学院法律系，讲师，研究方向：资源法；

王晓君（1983～ ），女，辽宁大连人，硕士，工作单位：沈阳工程学院文法学院，讲师，研究方向：社会治理。

基金项目：辽宁省2017年社科规划基金青年项目《辽宁老工业基地新一轮振兴中地方土地利用规划法律问题研究》（批准号：L17CFX004）阶段性成果；辽宁省2017年省教育厅青年项目《土地供给侧改革视角下辽宁存量建设用地开发法律问题研究》（批准号：WQN201704）阶段性成果。