新时代防灾减灾救灾工作理念与路径探索

吴若芊

摘要：在唐山抗震救灾40年之际，习近平总书记提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”新思想新理念新论断，是新时代防灾减灾救灾工作战略蓝图和总纲领。

关键词：新时代；战略布局；防灾；减灾；救灾

一、新时代的战略布局：“两个坚持、三个转变”的系统治本理念

——对古代传统减灾文化的传承和升华。在先秦时期，人们就有了综合防灾减灾的理念。《周礼》指出：“事未至而使之备患未生而是之防，先王仁民厚矣”。从先秦到元明清，主要有六种减灾措施：一是巫禳祭祀。如周宣王“祷于郊庙，遂雨”。二是储谷备荒。如《礼记》记载：“三年耕，必有一年之食；虽有凶旱水溢，民无菜色。”三是禁伐禁猎。如“春山禁、夏休渔”。四是察天观象。如《论衡》记载：“天气变于上，人物应于下。”五是兴修水利。如“导水潦、利陂沟、决潘渚、潰泥滞，通鬱闭，慎津粱。”六是荒政救助。如唐代常平仓、灾区免税、开禁等政策。从崇拜自然力量的天命主义，到赈济、调粟等消极救灾措施，再到生态保护、仓储备荒、筑造工程等积极防灾减灾措施，与现代备灾、灾害预警、工程减灾等措施一脉相承，也与“两个坚持、三个转变”不谋而合。在新时期，防灾减灾救灾工作更加强调人的主观能动性，意义更为积极。

——对标本兼治减灾理念的总结和发扬。新中国成立以来，防灾减灾救灾工作在以治标为主——标本兼治——偏重治本的路线图上步步深入：自1950年我国推行“生产自救、节约度荒、群众互助、以工代赈，并辅以必要的救济”，到1989年首次提出“减灾”概念，1998年建立中央级救灾物资储备库，到2005年建立应急预案制度，2006年建立环境减灾监测预报系统，再到2016年习总书记提出“两个坚持、三个转变”，理念愈发科学，方针也愈发符合我国灾害现状。经济基础决定上层建筑，治本措施持续时间长、投入大、见效慢，随着经济发展和科技进步，我国也更有能力加强源头治理、综合治理，在“固本”之策上下功夫。

——应对全面风险挑战的指导性原则和策略。任何灾害发生都不是单一因素造成的，致灾因子、孕灾环境各种因素相互连锁、叠加，给人类社会带来更加复杂严重的损害。发展到现在，灾害风险已不局限于自然灾害，往往是自然和人为因素相互交织、相互触发。比如资源过度开发，导致环境不断恶化，既是自然灾害也是人为灾害。“两个坚持、三个转变”将致灾因子、孕灾环境、承灾体统筹综合考虑，因地制宜，更有力抵御和应对全面风险挑战。

二、新时代的演变方向：从“分散”到“统一”，从“局部”到“整体”，从“临时”到“预先”

——从分散到统一。分部门、分灾种管理，往往责任重叠、多头治理，为解决这一问题，美国、日本、俄罗斯等国家都建立了统一综合灾害管理机构。美国成立国家紧急事务管理局，协调综合处置各类灾害风险。日本成立中央防灾议会，俄罗斯成立紧急情况部，处理人为和自然因素造成的各种灾难。我国结合国情实际，于2018年提出国家机构改革方案，成立应急管理部，由风险分散处置转到集中统一处置，实现跨部门、跨领域管理。

——从局部到整体。一直以来，各领域风险排查简单交由各部门分别管理，如地质滑坡由国土处置，决堤风险由水利处置，头痛医头、脚痛医脚，但灾害相互交织联系，一种灾害可能涉及到多个部门。比如，地震由地震局直接管理监测，建筑抗震则由住建部门负责，而建筑规划选址又与国土部门相关。一些多震国家如日本一般采取多种硬件措施确保抗震安全，建立完备的应急制度、营造良好社会氛围等。新时代的防灾减灾救灾工作不仅需要关注各领域的系统性整体性，既要加强经济建设，也要加强人文素质建设，完善相关配套制度建设。

——从临时到预先。自2003年非典型肺炎爆发后，应急预案制度启动，标志着灾害处置由临时向预演的转变。过去，民众风险防范意识相对淡薄，甚至对于灾害常识不了解，这与我国灾害事故多发的现状不相适应。近年来，我国风险预警能力不足的情况正在慢慢改变，国家也更加重视宣传教育演练，加强设施建设、完善预案制度，一定程度上增强了全民防灾减灾意识，提升了公众知识普及和自救互救技能。

三、新时代的实践路径：传统自然文明与现代防灾减灾体系的深度融合

——建立自然科学防灾减灾救灾战略理念。习近平总书记强调：“人类对自然规律的认知没有止境”。公元前 7 年，贾让就提出人不与水争地，不得无计划围垦河滩地；《管子·度地》记载在河堤建造防护林工程以减缓洪水；《广阳杂记》记载了清代“鸣金鼓，施枪炮”的消雹技术。时至今日，这些防灾减灾理念和措施仍值得研究和借鉴，无论是城市乡村规划、工程选址施工，都应充分将自然理念和古代经验借鉴到现代工程中。另外，也要借助新时代先进技术做好全面灾害风险排查，通过收集历史灾情和相关数据形成国家级数据库，对数据进行挖掘、分析、研判，描绘出灾害规律和风险地图，为政府与群众排查风险、减轻损失提供基本依据。

——健全完善综合防灾减灾法律法规。一是要建立健全防灾减灾救灾基本法，系统梳理规范现行法规，并与环境保护法相互补充。提高建筑施工标准，加强跟踪监督，对风险点严格执法。二是要进一步完善应急预案，提高系统性、联动性和可操作性，针对大型灾害后政府部门失效情况，制定发挥全民作用的应急后备预案。三是要增强保险意识，形成灾害分担机制，进一步保障居民生命财产安全。四是完善资金配套制度。建立资金分级负担机制，加大防灾规划、设施加固建设、环境保护等防灾减灾方面投入。

——构建全过程防灾减灾救灾组织体系。一是加强跨部门、跨地域的系统自然社会科学研究，将减灾和环保相结合，更加强调预见性、系统性、综合性决策。同时运用遥感信息处理、数据挖掘分析、模型评估等支撑技术，加强灾害风险分析评估监测。二是统一灾害管理机构，国家应急管理部整合安监、消防、民政等部分职能，增强系统协调能力，进一步形成系统间的深度耦合。三是健全国家-省-市-县-社区-村网状风险处置实施体系，实现横向到边、纵向到底和信息共享。在設立专门抢险救援队伍基础上，完善群测群防和社区长效激励机制，发挥非政府组织作用，加强培训演练，全面提升全社会防灾减灾救灾能力。