新型城镇化与城乡一体化的内在关系

2018-12-01袁中许

社会科学研究 2018年4期

〔摘要〕新型城镇化的理论困惑和方向困惑与城乡一体化之间存在着并非人们通常认为的或然关联。目前新型城镇化推进中面临的“承载力有限、凝聚力不足和带动力弱”等诸多困境与城乡一体化诉求紧密相关。由于忽视对城乡一体化作用的深刻认知，缺失对新型城镇化与城乡一体化之间辩证关系的科学把握，增添了推进新型城镇化的方向和理论困惑；而实践中一些错误的行为理念和施策，导致新型城镇化陷入困境。探索新型城镇化与城乡一体化之间的内在关系，不仅有助于突破新型城镇化困境，提升发展成效，更攸关新时代新型城镇化的行为方向和中国特色经济社会发展战略的全面实现。新型城镇化和城乡一体化二者不但在社会主义本质体现和城乡资源要素协同方面存在共同质态属性，而且客观存在“共生演进”和“互动演进”的规律关系。这种“共生互动”的内在关系决定了二者之间相互依赖、互为目标的手段关系。以新型城镇化为动力引领，形成双螺旋式共同发展模式当作为未来的选择。

〔关键词〕新型城镇化；城乡一体化；约束；共同质态；共生互动；短期依赖弥补；长期响应互动

〔中图分类号〕F120.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）04-0019-06

〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“基于结构转型、时空质均衡演化的新型城镇化质量提升研究”（14BJL062）

〔作者简介〕袁中许，河南财经政法大学经济学院副教授，博士，河南郑州 450046。

一、问题的提出

马克思恩格斯关于城乡关系的思想研究表明，一方面，城乡对立导致农村居民贫困并损害农业这一国民经济基础，同时，私有制使城乡处于严重失衡状态并进一步扩大城乡差距，而城乡差别扩大对经济、政治、文化及社会发展产生负面影响且阻碍人的自由全面发展；另一方面，城乡关系的演变遵从由混沌到对立，再到关联，最后到统筹和融合的历史发展逻辑。〔1〕现阶段正在实施的新型城镇化战略不仅符合中国国情，同样符合马克思恩格斯关于城乡关系论述中对城乡发展的一般历史趋势的论断。同时，中国经济新常态的大逻辑告诉我们，中国经济发展必须重视生态环境保护，注重市场和政府的双效作用，坚持公平与效率和谐统一，逐步转向和紧紧依靠创新驱动。〔2〕这一大逻辑对我们的启示性在于：新型城镇化必然讲求环境、创新和经济社会效益，以质量为导向，体现中国特色和社会主义本质。对此，党中央在十八届五中全会上首次提出了新的历史时期“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念；随后，习近平总书记对五大发展理念进行了明确和丰富，提出“崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享”，进一步阐明通过新型城镇化推动中国城乡区域经济社会协调发展的紧迫性和重要性。然而，现实中新型城镇化建设面临的“城镇承载力和凝聚力不足、城乡资源不协调”等问题已无法回避。〔3〕如何正确面对新型城鎮化推进过程中出现的复杂矛盾并有效化解困境，成为迫切需要研究的课题。

新型城镇化不同于以往的“土地新型城镇化”和人口“半新型城镇化”，而是以人为核心的新型城镇化，注重人的福利和权益，也重视城乡之间收入差距的缩小，是讲求质量的新型城镇化。〔4〕所以，解决好人的问题是新型城镇化的关键，可为解决“乡村病”和“城市病”释放巨大的潜在能量，发挥新型城镇化应有的区域经济社会引擎作用。而解决好“人”的问题不仅是农业人口能够向城镇转移的问题，更是农业转移人口市民化“进得来”“住得好”和“融得进”的问题。〔5〕所以，新型城镇化要发挥“承载”和“带动”等功能作用，不可能离开社会主义市场经济机制。一方面要尊重市场价值规律，另一方面也要自觉遵守公有制所决定的有计划按比例发展的经济规律，即使在社会资源有效配置方面也应如此。〔6〕然而，现阶段政府和市场对新型城镇化的推动作用存在很大的局限性，究其原因，新型城镇化的行为方向依然处在比较模糊的状态，对如何推动新型城镇化顺利进行与持续发展尚缺乏科学的理论和可信赖的路径。同时，在看待城乡一体化对新型城镇化的功能作用，以及新型城镇化与城乡一体化之间的关系问题上缺乏深入和科学的认识，从而在实际中影响了新型城镇化的推进和战略性发展。

通常认为城乡一体化只有等待新型城镇化达到一定水平才能推动和实现；另有一种似是而非的观点认为，新型城镇化发展仿佛不需要或无法感知城乡一体化的作用；还有学者提出，应通过新型城镇化的产业高端化“高度”、就地新型城镇化“深度”和破除城乡二元结构“广度”推进城乡一体化。〔7〕但问题在于，新型城镇化的三个纬度如果没有借助城乡一体化，哪一个能够独自实现？事实上，2013年成都试点城乡一体化的就业和社会保障举措已表明，城乡一体化能够反过来有效地促进新型城镇化的发展。〔8〕再者，新型城镇化因演进偏差而出现的乡村撂荒和城市贫穷等问题，也说明以人为本城乡一体化发展是新型城镇化的新趋势。〔9〕针对工业化与新型城镇化不协调以及新型城镇化带动力不足、市民化程度较低和市民化实现难的现状，实施城乡一体化实质上是培育和挖掘新型城镇化发展所需要的第三种动力机制，即社会力量。〔10〕国外早在1970年就有研究发现，城乡就近本地一体化合作，不但能够减少城市对外部经济的依赖，也有利于城乡经济发展。〔11〕近几年，有学者以肯尼亚为例的研究得出结论，从区域环境、社会人口移动分布、区域经济和政府四个方面推动城乡一体化协调和整合，可确保实现城市的可持续发展。〔12〕

综上，澄清并科学认识新型城镇化与城乡一体化之间的内在关系，对于新型城镇化的深入发展具有重要的理论和实践意义。本文将以解决新型城镇化困境并探寻新型城镇化深入发展的动力和方向路径为出发点，探索新型城镇化与城乡一体化之间的本质关系，立足于新型城镇化困境之“围”溯源，通过层层剖析，揭示二者之间的内在规律性关系。

二、新型城镇化困境之“围”

1.怎样理解新型城镇化发展遭遇的困境之“围”

推进新型城镇化是新时代的重要战略，也是中国城乡区域经济社会协调发展的重要动力。然而，现实诸多困境正在阻碍新型城镇化的有序推动，并困扰新型城镇化的方向，甚至成为发展中不可逾越的一道道鸿沟。

首先，在资源环境方面，存在着普遍的资源浪费和环境污染与破坏现象，这不仅严重影响城镇居民生活质量，也日益损害着城镇和乡村经济、社会的良性发展。该情况的发生，一方面是政府缺乏对城镇生态建设的整体、长远规划，边建设边规划、边污染边治理和边治理边破坏成常态。〔13〕另一方面，对产业发展缺少生态认识，面对制造业与城镇生态环境的冲突和矛盾，未能从产业生态转换角度做出适时的安排和调整。对如何实施生态补偿，既缺少财政上的支持，也缺少制度上的安排，所谓生态环境也是社会生产力重要构成的理念没有真正转变为政府的自觉行动，同时对新型城镇化应该如何融合生态发展缺乏不拘泥于城镇自身空间的新的视野和方法。

其次，在财政供给方面，作为新型城镇化重要推力的县域财政保障滞后，制约新型城镇化的发展基础和进程。按照已有的极化效应和梯度扩散脉络，目前县域经济发展水平和实力普遍落后于地市级中心城市，更落后于省级中心城市。由于中央和地方分税制度和土地财政的约束，县域承担了更多与其财政能力不相匹配的事权，尤其在基础设施建设和公共服务上存在大量财政资金投入缺口，这在中西部地区及环境条件艰难的区域表现更为突出。比如在水电路气信等基础设施建设及科教文卫等社会事业以及对城镇低收入群体、弱势群体权益保障方面，存在明显的财政投入规模小、数量不足和质量不高的情况〔14〕，不利于新型城镇化的产业集聚和人口吸纳。如何提高县域财政对新型城镇化的保障能力已是不容忽视的问题。

第三，在金融支持方面，现有的金融环境和金融体系尚不能对新型城镇化提供有效支撑，极大地阻碍着中国新型城镇化的推进。新型城镇化离不开健康有序的多样化的城镇金融效能的发挥，可是现实中处于亚健康状况的金融生态环境已成为城镇金融体系建构中的一大障碍。金融资源的城市流向偏好造成了城市对村镇金融资源的“虹吸”效应，导致城乡金融资源配置失衡，削弱了金融支持新型城镇化的效率。另外，农民因自身习惯、意识和学习能力等原因，已不自觉地形成对金融的排斥倾向，进一步削弱了金融支持新型城镇化的建设力度。〔15〕缺少有效的金融体系支持新型城镇化建设，不但造成对财政支持的依赖，加剧财政既有的困难，而且，堵塞了通过市场化路径进行多元化投资和融资建设的渠道。突破新型城镇化建设的金融困境已势在必行。

第四，特别地，在农业转移人口市民化方面，诸多矛盾问题的存在仍客观约束着农业转移人口市民化的意愿、动力、能力以及程度。在现有的财产制度、农业土地流转制度、财政制度和城镇保障政策下，由农业转移人口转化为市民可能面临利益受损、增大风险成本、市民生活条件与就业供给不足的问题。〔16〕促进农业转移人口市民化需要解决既有农业人口权益的资本转换问题，使其合法权益有效转变成为市民的重要能力和伴随保障。同时也需要为农业转移人口提供充分的市民化就业技能培训和市民化的知识文化增补学习机会。进一步提高城镇人口的最低生活保障水平、失业保险水平和住房保障水平。而这些问题的化解无不期待农村三权制度实现方式的改革以及适宜的财政制度和保障制度的创建。

第五，而至关重要的问题是，如何实现产城融合，市场和政府应有的功能不健全甚至缺失，致使作为新型城镇化重要实现形式的就地新型城镇化步履艰难。从本意而言，就地新型城镇化能够有效地推动农业剩余人口有序地实现向城镇的转移，推进以城带乡和以工促农的城乡协调发展，能够在资源、环境和要素上为城镇可持续发展提供便利条件。同时，就地新型城镇化可预防与缓解城市规模扩张和人口膨胀超越资源环境承载力的“城市病”，化解以往城镇化中由于农村剩余劳动人口跨区域、远距离向发达地区城镇集聚所导致的长期困扰输出地广大农村经济社会的诸多问题。再者，就地新型城镇化，还由于“就地”而具有城镇新增劳动人口与城镇价值、文化近同的特性，有益于解决旧模式下城镇化过程中的“半城化”问题。无疑，实现就地新型城镇化，产业是重要支撑，而农业产业化可谓其重点和核心，然而目前不争的事实是农业产业大多呈现“散乱弱小”状况。〔17〕此外，二元要素市场结构、县域城镇技术和人才缺乏、城乡和不同户籍的工资待遇差别、城乡要素权益不对等及农村人口的子女进城镇读书难、老人入城保障缺失等问题普遍存在。如果这些困难和问题不能正确化解，就地新型城镇化的推动将难以持续。

第六，如何整体有序和持续推动以人为本的新型城镇化当前存在行为方向模糊、着力点不集中以及对新型城镇化动态发展理论认识不足的问题。这类问题攸关新型城镇化的效率、信心、动力与持续发展，其实质可以概括为新型城镇化的理论困惑与方向困惑。已有分析提出，新型城镇化不能忽视城乡一体化，但该分析只是将城乡一体化视为新型城镇化的重要目标和内涵，尚未指出彼此更为深刻的关系。事实上，新型城镇化的理论困惑和方向困惑与城乡一体化之间存在着并非人们通常认为的或然关联。

2.新型城镇化困境之“围”产生的城乡一体化归因分析

尽管新型城镇化困境的内容、表现和特征在不同区域各不相同，但是，从问题发生和治理的源头而言，新型城镇化困境与城乡一体化约束密不可分。如前文所述，正是由于忽视对城乡一体化作用的深刻认知，缺失对新型城镇化与城乡一体化之间辩证关系的科学把握，增添了关于新型城镇化的方向理论困惑；也正是我们实践中错误的行為理念和施策，导致新型城镇化步入困境。

比如在资源环境建设与金融支持方面面临的困境很大程度上是因为缺乏对城乡一体化元素的运用。新型城镇化发展中出现的资源环境建设滞后和盲目表明，只有跳出城镇空间，进行城乡一体化治理，才能解决根本问题。包括城乡地理角度的城乡一体化资源环境生态维护、城乡产业绿色循环的生态对接以及城乡一体化的资源环境生态补偿。同理，依据新型城镇化的金融荒地困境预示，其问题源于缺乏城乡一体化的现代金融文化理念引导和培养，缺乏城乡一体化的现代金融体系，缺乏城乡一体化的多元化社会资本融资制度和平台。

财政供给与农业转移人口市民化的困境则在于城乡一体化统筹和权益保障水平低下。新型城镇化的重要任务和难点均落在县一级，而当前县级事权和财权严重失衡，不扩大城乡一体化财政统筹的权力范围势必难以为继。同时，农业转移人口之所以市民化意愿弱、趋向动力不强，原因无外乎风险和成本。而没有有效的城乡一体化的农业转移人口权益流转机制将无法降低农民的市民化成本风险，增强其城市化的生活保障水平。

就地新型城镇化及二元市场结构的问题和困境又何尝不是因为城乡一体化方面的原因呢？！显然，城乡二元化市场结构阻碍着新型城镇化必要的劳动力、人才、技术、资本等要素自由流动，不利于资源灵活和更加富有效率地集聚与凝聚。所以，破除城乡二元市场结构也需要构建城乡一体化要素市场体系。同样地，离开城乡一体化路径，不破解产业带动支撑难题，解决政府的“市民化”服务管理、中心城市以下生产性专业化服务缺失问题，等等，就地新型城镇化的困境将难以突破。

三、新型城镇化与城乡一体化的

共同质态属性与相互依赖

为什么中国新型城镇化现有的主要困境均与城乡一体化密切相关？新型城镇化的困境总体上为什么都可归因于城乡一体化约束？其中的原因究竟是由于偶然还是出于必然？回答这些问题，需要探明新型城镇化与城乡一体化之间有无共同质态属性和相互依赖性。

根据新型城镇化的内涵，新型城镇化的实质不是“物的新型城镇化”，而是“人的新型城镇化”。〔18〕其目的在于满足社会群体的现代化需求和增进人民的福利与幸福，并以人的发展为根本动力，因而重视的是人的平等、积极参与以及社会各种资源的融入。〔19〕同时，从复杂系统组织视角，新型城镇化的组织动力源自个体自组织和政府他组织的耦合，其中个体自组织遵从市场决定性作用，体现于新型城镇化的微观层面，而政府他组织的引导作用，体现于对中观与宏观层面的调节。〔20〕总之，新型城镇化的本质在于以人为本，转移农业剩余人口、提升新型城镇市民的素质。核心是在动力规律作用下通过以城带乡、以工促农，成就城乡匀质化发展，即城乡经济社会协调与可持续发展，而其目标则朝向实现城乡一体化。

按照马克思和恩格斯的城乡关系演进历史观，城乡一体化的内涵应沿着“城乡混沌→城乡分离→城乡对立→城乡融合”的脉络前行，最终城乡人民在各个方面享有平等的机会、权利和地位，城乡之间呈现一种有机协调、融合发展的经济社会结构。〔21〕目前推动城乡一体化已经从区域治理上升为国家战略，特别地，城乡一体化还被赋予为解决“三农”问题和破除城乡二元结构的根本途径。由此城乡一体化的本质在于推进城乡融合，其核心是推动城乡功能有机结合、城乡优势互发以及城乡平权发展、互惠发展、共享发展，目标是推进城乡经济紧密联系、共同繁荣，城乡社会友好互动、和谐发展。

透过新型城镇化和城乡一体化的内涵分析与比较，不难领略二者确实存在着共同内在的质态属性。突出表现在两个方面，一方面都体现了社会主义的本质要求，即城乡区域内经济和人的紧密协调发展、共同发展和发展共享；另一方面均为了城乡资源要素的协同发挥和有效促进“三农”内涵的提升。同时，新型城镇化与城乡一体化之间还存在无法否认的相互依赖关系。新型城镇化的发展为城乡一体化创造契机和带动力，并提供物质基础；与之对应，城乡一体化为新型城镇化提供要素条件、空间与新的力量支撑及相应的机制保障，从而切实有效地推进新型城镇化。故此，城乡一体化和新型城镇化如同支持和推动中国特色社会主义现代化向前发展的一个车轴上的两只轮子。当前新型城镇化前行维艰、困境重重，原因在于忽略了作为同一车轴上的另一只轮子：城乡一体化的匹配和协调。这便是本文对新型城镇化困境之“围”受城乡一体化约束之归因解释。

四、新型城镇化与城乡一体化演进的

内在关系： “共生互动”

新型城镇化与城乡一体化之间既然存在相互依赖，那么，任何只顾一方的行为或忽视对方、将彼此视作互不关联的平行线的做法都必然招致发展滞缓与效率损失，必须摒弃单向依赖观念和坐地等待思想，放弃一厢情愿地认为只要新型城镇化自身达到高水平，城乡一体化目标就会自动实现的幻想。事实上，新型城镇化以“人”为本的本质便蕴含着城乡空间网络布局和城乡制度融合等城乡一体化内在要求〔22〕，机械地照搬西方发达资本主义国家已有的经验，等待大城市化完成后再将注意力转向城乡一体化将是错误的，不可取的。透过马克思的经济社会理论与关于价值的研究，只有实现每个人的全面而自由的发展，保持人与自然和谐，坚持经济与社会协调发展，才是现代化及现代经济社会发展的目标与价值趋向。〔23〕新型城镇化和城乡一体化的共同质态属性也表明，二者互动符合马克思主义现代社会发展的价值趋向。作为推动中国特色社会主义现代化进程的两种极为重要的实现方式，新型城镇化与城乡一体化具有共同演化发展的性质，有共同质态且相互依赖、共同演进，所以，新型城镇化和城乡一体化共同演化符合共生理论的内涵和核心〔24〕，因为二者之间客观存在“共生关系”。

然而，“共生”并非新型城镇化与城乡一体化之间内在关系的全貌，它们还有不可忽视的另一种关系的存在。

战略方向上，虽然城乡一体化是目标，新型城镇化是手段，可战略推进实践中，其共生关系决定彼此实质上互为手段目标。同时，由于复杂事物的多因素非线性作用，使其发展呈现出一种非线性的性质和特征。〔25〕属于复杂事物范畴的新型城镇化和城乡一体化脱离不了非线性发展的本质，必然经历从初级到高级的一个个不同的发展阶段。在每一个发展阶段，特别是向更高一级发展时，除了需要共生的相互依赖支持之外，由復杂事物系统的自主性和开放性决定，还存在适应性的协同发展的相互需求。〔26〕因而新型城镇化和城乡一体化在共同发展中存在“互动”属性，这种互动关系的作用机制如图1所示。

在图1中，Xi和Yi分别表示第i个阶段层次的新型城镇化水平和城乡一体化水平，i=1、2、…，且Xi+1>Xi，Yi+1>Yi。无疑地，新型城镇化的功能是引领和带动，所以，新型城镇化Xi的建设完善除了需要新型城镇化自身努力外，因其与城乡一体化的共生关系，所以需要城乡一体化Yi的共生依赖支持。然而，当新型城镇化Xi向高一阶段层次的Xi+1凝聚优势和带动突进时则需要Yi的适应性协同，即Yi需要能动响应，以自身的灵活性改善、质量优化和能力增强给予新型城镇化进阶Xi+1以互动支持。由此，当新型城镇化Xi进阶Xi+1成功后将反过来给予Yi以全面有力的支持。此时，Yi不仅得到来自Xi+1的共生依赖支持，同样有Xi+1的制度优化、内外联系增强与带动适应性提升的自觉互动响应，共同推动城乡一体化Yi上升到一个新的水平Yi+1。

图1 新型城镇化与城乡一体化演进发展的

“互动”机制

以上分析表明，新型城镇化与城乡一体化之间既具有本质的内在的“共生”关系属性，也蕴含着客观且至为重要的“互动”关系属性。据此，本文认为，与中国国情相谐相融的新型城镇化和城乡一体化二者之间的关联性作用规律是“共生互动”。正是这种“共生互动”的内在规律性关系推动新型城镇化和城乡一体化在相互依赖、紧密支持和互为目标手段的协同中，呈现出以新型城镇化为动力引领的双螺旋式的共同发展。认清二者之间的内在本质关系不仅让我们了解了新型城镇化的协同动力和演进发展方向，而且也是化解新型城镇化困境的理论依据和战略方法选择。事实上，把握这种内在关系，何尝不是在为新型城镇化创建一种可持续发展的模式？〔27〕何况，乡村振兴战略的提出和实施也为新型城镇化与城乡一体化之间这种内在关系的强化增添了新契机和客观要求。〔28〕

五、结语

由新型城镇化与城乡一体化的内在关系决定了二者之间存在一种“共生互动”关系，新型城镇化的现实困境是忽视或违背该规律关系的必然结果。突破现实的新型城镇化困境并避免长期遭受干扰，必须重视城乡一体化在其中不可或缺的角色与独特功能。实现发展困境的历史性摆脱，需要清醒的战略认识。就短期和现实而言，应针对城乡一体化系统性构架缺失进行共生依赖性弥补；而长期应重视城乡一体化对新型城镇化“互动”功能的培育和发挥。中国新型城镇化的现实困境根本上在于无视“内在关系”中新型城镇化对于城乡一体化的共生依赖性，所以，面对新型城镇化推进中需要依赖的城乡一体化的缺失，亟须在要素市场、财政机制、空间环境、管理服务、金融科技、产业以及权益制度等方面实施弥补，主要体现在城乡一体化市场机制、财政体制和激励机制、权益制度等的创建和创新。启动“响应互动”机制，迈向新型城镇化的不同阶段都不可避免地面临“带动力”和“承载力”不足的困境，正视并有效培养城乡一体化对新型城镇化目标的“响应互动”功能，才能顺利化解新型城镇化演进攀升中的种种困境。为此，应着重围绕“软条件”和“硬能力”两方面的“响应互动”，发挥其长期协同支持功能。

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