实行律师代理申诉制度的几点思考

冯耀辉

摘 要：申诉是宪法和法律赋予公民的基本权利，是涉诉当事人依法享有的监督权和救济权。随着我国信访制度改革特别是实行信访与诉讼相分离后，涉法涉诉信访案件大幅增加，重复信访的比例较大，无序上访时有发生，信访群众的诉累和信访部门的压力都急剧增加。在现有的司法资源和司法公信力均有限的情况下，鼓励律师充分发挥职业特长，参与化解信访矛盾，探索建立律师代理申诉制度意义重大。

关键词：申诉；职权；职业保障；轮值制度

申诉案件经过了法院的一审、二审，有的还经过了审判监督程序，部分申诉人会采取非理性甚至偏激的方式来满足自己的诉求。实行律师代理申诉制度，对于弥补当事人法律知识的不足，消弭申诉人对司法机关、办案人员的成见，提高司法公信力具有积极的促进作用。律师代理申诉还可以对申诉材料进行初步审查，引导申诉人依法行使申诉权，为依法保护当事人合法权益和正当监督司法权运行创造条件。

律师代理申诉制度在党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中首次提出；2015年6月中央政法委出台了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》；2017年4月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部联合制定文件《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》。这些文件为律师代理申诉制度的开展提供了依据和遵循。但笔者认为，仍有以下几个问题值得重视与探讨。

一、明确法院能否强制申诉人聘请律师代理申诉

虽然法国、德国、美国等西方国家都实行强制律师代理制度，但笔者认为，在现有的法律框架内，律师代理申诉应以自愿为主、强制为辅。具体来说，可以根据申诉的层级和次数来加以区分。在申诉过程中，当法院告知申诉人可以委托律师代理申诉后，申诉人拒绝自行委托、符合法律援助条件的申诉人不接受法律援助的，法院对其申诉应依法受理。当法院已作出决定而申诉人不服法院的处理决定，继续向上一级部门反映或就同一问题向办案机关重复申诉的，法院应当告知申诉人必须委托律师代理申诉，否则不受理其申诉。此种做法，不仅维护了申诉人的自主申诉权利，有助于引导申诉人依法维权，同时对部分申诉情形强制律师代理申诉，避免了对有限司法资源的浪费。

二、明确律师代理申诉的职责与权利

《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》中规定，律师在代理申诉过程中，可以开展以下工作：听取申诉人诉求，询问案件情况，提供法律咨询；对经审查认为不符合人民法院或者人民检察院申诉立案条件的，做好法律示明工作；对经审查认为不符合人民法院或者人民检察院申诉立案条件的，为申诉人代写法律文书，接受委托代理申诉；经审查认为可能符合法律援助条件的，协助申请法律援助；接受委托后，代为提交申诉材料，接收法律文书，代为参加听证、询问、讯问和开庭等。建议明确律师代理申诉不当履职的责任承担，可制定规范性文件规定律师在代理申诉案件中怠于履行职责或者不当履行职责应承担的法律责任和职业贬损，这样才能鞭策和激励代理申诉律师在代理申诉过程中发挥最大的效能。笔者认为，律师的申诉代理权是诉讼代理权的必要延伸。[1]根据《民事诉讼法》《律师法》的有关规定，律师的权利包括：阅卷权、申请调取证据权、对证据提出异议权、发表意见权、申请重新鉴定或重新勘验权、揭发检举和控告权等。法院应充分保障代理申诉律师的各项权利，同时为其行使权利提供便利。

三、明确代理申诉律师的职业保障

由于申诉案件大多疑难复杂、矛盾点多、耗时较长，且得不到相匹配的报酬，导致部分律师对代理申诉积极性不高。笔者认为，虽然律师代理申诉应当体现公益性，但为调动律师积极性，提高代理申诉质量与效率，应当给予代理申诉律师相应的经费与荣誉保障。一方面可借鉴德国民事诉讼法中对律师代理申诉实行固定收费制度[2]，严格按照争议金额制定合理的收费标准。若律师因代理申诉案件所耗成本大大超过按照收费标准得到的报酬，则超过部分可经评估后从财政经费中支出。另一方面，鼓励律师参与代理申诉，制定律师代理申诉质量考核标准，对考核优秀者由律师协会予以奖励。

四、完善代理申诉律师轮值制度

为方便申诉人第一时间得到代理申诉律师的法律服务，法院可设置专门的律师代理申诉值班工作室，配备专门的值班房间、桌椅、电脑、打印机及办公用品，每日由从代理申诉律师库中筛选的律师轮值。代理申诉律师库由市律师协会建立和监管。申诉是当事人最后的救济渠道，这就要求代理申诉的律师具备更强的业务能力、更强的社会责任感和使命感。但从实践情况来看，由于律师参与化解涉法涉诉信访的积极性普遍不高，一些地方仅指派实习律师或者案源较少的律师，稍有名气的律师多数不愿意参与其中，即便参与也只是按照邀请方案走走过场，并未真正发挥其应有的功能。[3]因此，应明确标准要求，由全市的律师事务所和律师自愿报名。其中，律师事务所必须是区级以上优秀律师事务所，律师需要五年以上职业经历，执业过程中未受过行政处罚和行业处分。法院要引导当事人自愿通过律师代理进行申诉，避免给当事人造成法院指定律师的印象，影响代理律师的公信度。由法院和律师协会共同制定代理申诉轮值要求和值班纪律。白泉民院长曾明确指出：“值班律师的工作职责主要包括窗口接处、专业咨询、法律释明、化解息诉、提出意见建议、代理申诉等。”[4]可定期对代理申诉律师库中的律师进行培训，使律师代理申诉值班工作室规范化运行。

作者简介：

[1]宫鸣.申诉案件律师代理制度探索[J].人民检察，2016年第12-13期.

[2]丁启明.德国民事诉讼中的强制律师代理制度[J].人民法院报，第八版，2015年9月18日.

[3]王念峰.律师参与涉检信访工作的功能定位与机制完善[J].中国检察官，2016年第9期.

[4]姜东良.山东律师代理申诉机制运行百日初见成效[J].法制日报，2015年10月16日.