中国特色农业发展40年：历程、特征与经验

何安华

摘要：中国特色农业发展40年的历程，可大致归为三个阶段：为“以粮为纲”让路而在夹缝中等待时机、借助农业结构调整的東风踏上规划发展之路、以农业供给侧改革和精准扶贫为契机全面发展。在发展过程中，特色农业呈现出三个特征：在区域层面是产业布局不断优化，区域特色基本形成；在产业层面是产业化市场化水平提升，品牌化趋势明显；在主体层面是经营主体多元化发展，合作模式多样化。特色农业发展的基本经验可归纳为以特色资源为基础、以市场容量为边界、以保护开发为基石。

关键词：特色农业；发展历程；特征；基本经验

中国的改革开放走过了40年，同期农业的发展取得了令世界瞩目的成就。由于中国幅员辽阔，地区自然资源禀赋、地理环境、气候条件、种植历史传统、生活消费习惯等在不同地区都存在明显差异，这些因素共同作用于当地的农业生产，成就了区域特色农业。特色农业内含于农业，但其发展历程和主要特点又因其“特”而有所不同，与整个农业的发展既有联系又有差别。进入21世纪后，我国农业从解决“吃饱”问题向解决“吃好”方向迅速迈进，以区域资源为基础的特色农业发展成为了农业发展进入新阶段的重要选择，成为了农业供给侧结构性改革的重点方向，成为了打赢脱贫攻坚战中产业扶贫的重要战场。

一、特色农业发展的三个阶段

特色农业的发展历程伴随着我国农业发展和农业政策演变的整个历程。40年间的特色农业发展历程，按照阶段性的发展目标及相应农业政策作大致区分，可以归为如下三个阶段：

（一）1978—2001年：为“以粮为纲”让路而在夹缝中等待时机

农村改革之初，口粮食物短缺是当时亟需解决的重大问题。在此背景下，尽管1978年农村开始了改革，但农业生产仍以大宗主要粮食生产为主，“以粮为纲”的政策口号深入人心并影响着农民的农业生产决策。1981年国务院转发国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》和1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》中都提出“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”的方针，提出“将本来不宜于种粮食，而适宜种其他作物的耕地逐步改为合理种植；在适宜的地区，发展国家急需的原料如棉花、糖料等生产”，但文件同时也强调“必须保证粮食生产持续稳步地增长”。1983—1986年的中央一号文件基本都贯彻着“决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针”。

“九五”计划期间，政府把发展区域特色农业作为农业产业化发展的重要战略手段，引导地区经济协调发展，特色农业发展呈现出“板块化”特点。1998年底，国家做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断，认为经过改革以来20年的发展，我国主要农产品供给已由长期短缺变成总量平衡、丰年有余。在此背景下，21世纪初我国的农业政策围绕农业结构调整、增加农民收入的主线展开，力求把过去单纯追求产量的工作重心转到在保持总量平衡、优化农产品结构的基础上，更加突出质量和效益的发展轨道上来。可以说，在这一阶段，特色农业发展主要服务于“以粮为纲”，直到20世纪末政府提出区域经济协调发展和21世纪初启动新一轮的农业结构调整。

（二）2002—2011年：借助农业结构调整的东风踏上规划发展之路

2002年12月26日，原农业部下发《关于加快西部地区特色农业发展的意见》，以此为标志，我国迎来了特色农业发展的春天。2003年1月29日农业部颁布了《优势农产品区域布局规划（2003—2007年）》，指出要充分发挥农业比较优势，重点培育一批优势农产品，优化大宗农产品区域布局。在此基础上，农业部选择地域性强、品质优和市场前景好的特色农产品。2004年中央一号文件提出，“要加快实施优势农产品区域布局规划，充分发挥各地的比较优势，继续调整农业区域布局。”2005年中央一号文件明确提出要发挥区域比较优势，建设农产品产业带，发展特色农业，并对特色品种保护与开发、特色农业标准化示范基地建设、特色农产品品牌整合等方面提出了要求，要求各地和有关部门要专门制定规划，明确相关政策。此后，2006—2010年的中央一号文件都非常重视特色农业发展，对特色农业发展的政策要求、政策着力点更加具体和细化。

2007年7月19日，原农业部发布《特色农产品区域布局规划（2006—2015）》，具体规划了10 大类 114 种特色农产品，系统指导各地特色农业发展，引导特色农产品向最适宜区集中，促进农业区域专业分工，深化农业结构战略性调整，加快形成科学合理的农业生产布局。从2003年的优势农产品进一步聚焦到2007年的特色农产品，政府先后制定和实施了两个区域布局规划，从指导思想、基本原则具体化到产品选择、主攻方向、优势区选择和发展目标，特色农业走上了规划发展的道路。经过几年的努力，特色农产品总量不断增加，质量不断提高，经济效益快速增长，已成为区域农村经济的重要支柱和出口创汇的重要产品。

（三）2012年至今：以农业供给侧改革和精准扶贫为契机全面发展

2004年以来，我国农业、农村发展的成就令人瞩目，粮食总产量连年增产势头延续至2015年，实现了“十二连增”。在粮食总产量连增的背景下，三大主粮中尤以玉米呈现出的生产量、库存量、进口量“三量”齐增的现象最为突出。考虑到资源、环境和需求等多种因素，2015年12月24日至25日，中央农村工作会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。早在提出农业供给侧结构性改革的前一年，2014年4月22日，原农业部就发布了《特色农产品区域布局规划（2013—2020年）》，重点发展10类144种特色农产品，结合《全国主体功能区规划》中“七区二十三带”农业战略格局要求，规划了一批特色农产品的优势区，并细化到县。

为做大做强优势特色产业，2017年中央一号文件和中央农村工作会议提出要制定特色农产品优势区建设规划，建立评价标准和技术支撑体系，鼓励各地争创园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区。为此，原农业部等九部委联合发出《关于开展特色农产品优势区创建工作的通知》（农市发〔2017〕3号），发改委、农业部、林业局联合印发《特色农产品优势区建设规划纲要》，鼓励地方做大做强优势特色产业，争创特色农产品优势区，把土特产和小品种做成带动农民增收的大产业。2017年8月，原农业部等九部门启动了中国特色农产品优势区创建和遴选工作，经过公开竞争选拔出62个中国特色农产品优势区。2018年中央一号文件提出，推进特色农产品优势区创建，建设现代农业产业园、农业科技园。

无独有偶，2015年11月29日，我国吹响了打赢脱贫攻坚战的号角，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出“发展特色产业脱贫”，发展特色农业作为贫困地区农民产业脱贫的重要渠道。也正是从2015年起，特色农业肩负起农业供给侧结构性改革和产业扶贫的双重任务。随后，云南、贵州、福建、重庆等地纷纷立足当地实际，科学编制了区域农业特色优势产业规划，聚焦重点产业发展，发展特色农业的热潮在全国范围内掀起。

二、特色农业发展的主要特征

当大致把握了40年来我国特色农业发展的基本轨迹后，需要总结其发展过程中呈现出的主要特征，以便因势利导促进特色农业进一步健康发展。

（一）区域层面：产业布局不断优化，区域特色基本形成

2002年以前，各地自主发展区域特色农业，2002年以后，随着农业部在2003年、2007年和2014年连续三次发布农产品区域布局规划，指导各地立足本地资源禀赋有计划有组织有方向地发展特色农业，我国特色农业生产的专业化水平已显著提升，特色农业的区域分布格局已基本形成。据《特色农产品区域布局规划（2006—2015年）》，四川省已初步形成川西“稻菜”、“稻菇”轮作产业带、川西南茶叶产业带、龙门山脉优质红心猕猴桃集中发展区；重庆市初步形成了以涪陵、黔江为主的蚕桑产业区，以永川、荣昌为主的笋竹产业带，以九龙坡、北碚为主的花卉苗木产业区；安徽省形成以皖南和皖西为主的蚕茧产业区。部分地区更是细化到同一个特色产业的不同功能区。据笔者调查，云南省对其花卉产业按功能划分为“六大核心区”，包括以嵩明、红塔、通海等为重点的花卉种业核心区，以呈贡、晋宁、泸西等为重点的鲜切花核心区，以楚雄、大理、保山等为重点的地方特色花卉核心区，以沾益、安宁、宜威等为重点的加工用花卉核心区，以宜良、开远、弥勒等为重点的绿化观赏苗木核心区，以大理、丽江、腾冲等为重点的花卉旅游核心区。可以说，特色农业发展已从产业间省际区域布局逐渐具体化到省域内产业分工布局。

（二）产业层面：产业化市场化水平提升，品牌化趋势明显

只有特色农产品的生产经营规模发展壮大到一定程度才能形成特色农业产业。发展特色农业离不开特色农产品的生产产业化和供给市场化。经过40年的发展，我国特色农产品的产业化市场化水平均有所提高，各地很多传统特色农产品生产已演变成地方农业经济的特色支柱产业。例如2016年云南高原特色现代农业10个重点特色产业中，蔬菜、水果、茶叶、咖啡、花卉、中药材、生猪、牛羊等8个重点产业的农业总产值达到2788.3亿元，农业增加值1574.7亿元，分别占全省农业总产值、增加值的76.7%和70.2%。在全国范围内，云南的咖啡、花卉产业的面积和产量均居全国之首，茶产业面积和产量均居全国第二位。重庆2015年重点推进柑橘、榨菜、生态渔业、草食牲畜、中药材、茶叶、调味品等七大特色产业的产业链建设，力争到2020年，成功打造1000万亩产业链基地，每个特色产业链培育2—3家加工龙头企业。随着产业化市场化的提升，特色农业发展的品牌化趋势越来越明显。例如，“十二五”期间，云南省蔬菜“三品一标”累计认证产品442个、面积达392万亩。截至2016年底，内蒙古的无公害农产品、绿色食品和有机农产品分别达到963个、472个和308个。品牌化建设显著提升了特色农产品的市场竞争力，极大地促进了特色农业的发展。

（三）主体层面：经营主体多元化发展，合作模式多样化

特色农业的经营主体从改革之初的农户家庭经营为主，转变为如今的普通农户、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种经营主体百花争鸣的格局。以云南省的花卉产业为例，2016年云南省有花卉企业2136家（其中省级农业产业化重点龙头企业30余家）、花农合作组织489家、花农21.6万户、花卉从业人员80余万人。特色农业经营主体之间的多种合作经营模式促进了特色农业快速发展。除了各经营主体独自经营外，各地还涌现出了“公司+农户”、“合作社+农户”、“公司+合作社+农户”、“合作社+基地+农户”、“公司+基地+园区+农户”等多种合作模式。内蒙古自治区更是依托地理标志农产品去培育特色农产品专业市场，探索出“地理标志+龙头企业+农户”、“地理标志+龙头企业+生产基地+专营店”的经营模式，以地理标志为纽带，将分散的农户与农业企业有效联结起来。多元化的合作模式各有其適用性和生存空间，与不同经营主体因资源拥有量、风险承受能力、利益诉求等差异引发的不同合作需求相适应，一方面保障了各方合作共赢，另一方面确保了当地特色农业产业在最适宜的生产方式下持续发展。

三、特色农业发展的基本经验

40年来，我国特色农业发展从地区独自探寻出路的多点分散发展走向了区域整体布局规划的集中开发式发展，有一些基本经验是40年来一以贯之所奉行的，甚至几近成为客观规律。

（一）特色资源是特色农业发展的基础

任何生产活动都以一定的资源为基础，特色农业的产业基础是本地的特殊资源，包括区域独特的地理地貌、物种、气候、生态条件等自然特殊性以及人文历史、种植传统、生活习惯、消费倾向等群体特殊性。区域内的自然特殊和群体特殊分别从供给支撑和需求拉动两方面共同推动了区域特色农产品发展演变成特色产业。因此，发展特色农业需要先天条件，但并非先天形成，而是长久以来人与自然和谐发展的结果，是先天基础和后天努力的结晶。物与人缺一不可，这也正是区域“特色”之所在，不是所有地区都能通过学习就能发展出特定的农业产业。

（二）市场容量是特色农业发展的边界

无市场不成产业，特色农业的发展需要和该特色产品的市场容量相适应。市场容量太小，特色农产品流通范围受限，成不了产业。市场容量太大，农产品质量差异的灵敏度就会很小，该类产品的产业就无所谓是否特色。选择哪一类特色农产品去发展成为一个特色产业，不仅要考虑区域的资源环境承载力，更要考虑特色产业的产品去向，考虑消费群体的购买意愿和购买能力。人人都能生产的产品不是特色产品，同样，人人都能获得的产品更不是特色产品。

（三）保护开发是特色农业发展的基石

发展特色农业要防止过度开发，同时兼顾生态环境保护，在保护中谋开发，在开发中促保护，促进特色农业可持续发展。科技要素的引入应客观看待，科技要素可以活化传统特色产业，但也可能将传统特色产业改造成现代大众产业。一个地区如何保护和发展当地的特色农业，应以保护为底线，不必过于急切去改造特色农业。

（作者单位：农业农村部农村经济研究中心）

责任编辑：凌玉