我国AEO实施中的问题与对策分析

双海军，田桂瑛，曾晓红 SHUANG Haijun,TIAN Guiying,ZENG Xiaohong

（重庆人文科技学院，重庆 401524）

(Chongqing Institute of Humanities and Technology,Chongqing 401524,China)

0 引言

为了鼓励企业守法自律，提高海关监管效能，我国海关从1999年开始对企业实施分类管理，并于2008年、2011年先后对管理办法进行了修订。随着2014年12月1日《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》的正式生效，企业分类管理实现了与国际标准接轨。企业管理类别由过去的AA、A、B、C、D五级精简为更易于辨识的高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业四级，其中认证企业是中国的AEO企业，高级认证企业可享受AEO互认国家或地区的通关便利措施[1]。AEO（Authorized Economic Operator）即“经认证的经营者”，在世界海关组织（WCO）制定的《全球贸易安全与便利标准框架》中被定义为：“以任何一种方式参加货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全规范的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、港口和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商”[2]。通过AEO的企业享受互认国家（地区）给予的各种便利措施，包括简化单证审核、减少货物查验、优先通关、优先查验、指定海关联络员、安全贸易伙伴身份承认以及在中断的国际贸易恢复时提供快速通关等。

从2005年6月世界海关组织通过《全球贸易安全与便利标准框架》首次提出AEO概念，到2014年12月我国正式施行AEO制度以来，国内外学者对AEO制度进行了相关研究，取得了一些研究成果，主要集中在以下三个方面：一是AEO制度对供应链安全的影响。例如，从AEO实施作用角度，论证AEO制度对提高全球供应链安全的益处[3-4]；从海关与企业合作关系角度，通过实际案例论证AEO制度对供应链安全的正面作用[5]。二是AEO制度的实施对策建议。通过梳理AEO的产生与发展，分析AEO制度施行遇到的问题，提出相应AEO制度实施对策建议[6-7]。三是国际间AEO制度的互认。从国际间贸易安全和通过便利化角度，研究国家之间AEO互认合作[8-9]。

随着我国经济发展进入新常态，尤其是国家实施“一带一路”、长江经济带等国家重大战略的实施，保税物流将得到迅猛发展，海关对保税物流企业的常规监管将无法满足正常贸易降低交易成本的需求。AEO制度的引进和确立，正好吻合了当前和今后相当长时期内海关监管和物流企业发展的需要。但是，由于AEO制度在我国还是新生事物，AEO认证和实施还处于探索阶段，对于认证过程中出现的问题继续进行研究，并找准相应的解决对策，促进认证企业诚信、健康、有序、正常发展，仍然具有重要的现实与实践意义。

1 我国AEO制度的实施现状

我国海关自实施AEO制度以来，鼓励并支持国内企业积极开展AEO认证，加强与欧、美等海关合作试点项目，并已在AEO国际互认合作中取得了实质性进展。

1.1 国际间互认。我国自建立AEO制度以来，发展迅速，已步入AEO制度及互认工作的先进国家行列。截至2017年底，中国海关已与35个国家和地区达成AEO互认安排，包括与欧盟、新加坡、韩国、瑞士、新西兰、以色列等的互认以及内地与香港的互认。当前，中国海关正在与俄罗斯、哈萨克斯坦、马来西亚、土耳其、蒙古等“一带一路”重要节点国家以及美国、日本等重要贸易国家海关开展AEO互认磋商，力争2020年前完成与“一带一路”沿线所有与我国有AEO合作意愿国家的互认[10]。

1.2 国内企业AEO认证。对于AEO认证，国内企业由开始不太理解到积极主动申请，经过了一番认识过程。AEO认证并非只是为了一张纸，而是通过资料准备，制度修订、流程整改等工作，使得企业“管理提升”，推进企业与世界接轨的过程。而通过AEO认证的企业，其进出口货物在确定商品归类、原产地确定、海关估价和办结其他海关手续前可先行验放，由海关统一设立协调员，享受便捷通关服务。AEO认证的作用，有效促进了企业参与到AEO认证中来。海关总署制定公布的《海关认证企业标准》明确了中国海关AEO企业的评价标准，包括内部控制、财务状况、守法规范、贸易安全和附加标准等5大类标准，其中，高级认证企业标准有18条32项具体指标，一般认证企业标准有18条29项具体指标，企业可以按照该标准进行自我评估，认为自身符合各项具体指标要求的，就可以向所在地海关提出申请。若企业经评估发现自身存在不符合标准的情形，也可以对照标准进行自我规范、改进，待达到标准要求后，再向海关提出认证申请。经企业申请，海关通过书面审核和实地认证后，认为企业符合《认证标准》规定的，颁发《认证企业证书》，企业就成为海关认证企业，也就是AEO企业[11]。截止2015年12月底，全国的AEO企业总共有40 091家，大约在全国海关注册的企业总数中占5%[12]。近几年，AEO认证速度明显加快，以广州为例，仅2017年广州海关已成功培育AEO企业113家并正式启动AEO企业培育五年计划，目标在五年内使广州海关AEO企业数量提升至2 000家[13]。据统计，我国AEO企业货物出口至AEO互认国家（地区）时，查验率降低了60%至80%，通关时间和通关成本降低了50%以上[14]。

2 我国实施AEO制度面临的问题

通过文献查阅和走访相关企业，我们发现尽管这些年来，我国AEO制度的实施实践迈出了坚实的步伐，但是还存在认证企业总体偏少，AEO制度现在基础条件薄弱，评估认证人才相对匮乏，认证成本较高等问题，急需加以解决。

2.1 AEO制度现有基础条件薄弱。AEO制度实施是以企业诚信为基础，需要相关专业人士按照国家颁布的《海关认证企业标准》，进行评估。而我国的企业信用系统还在起步的开始阶段，想要建立一个全面的信用系统还需要一定的时间。目前，我国海关、工商以及税务等都建立了其相关的信息平台，但实现各个部门的信息融合和数据共享还处于初始阶段，加上现在的个人信用制度还没有完全有效建立起来，海关对于企业及其高级管理人员的资信评估和信用评价还非常困难。同时，AEO认证涉及到很多专业所特有的知识，企业懂得AEO认证要求，具备相关专业技术的人员还比较缺乏，所以在推进AEO的认证工作中，我国还有很长的路要走[15]。

2.2 评估认证人才相对匮乏。AEO的认证标准涉及贸易安全、内部控制、财务状况等方面，对AEO申请企业的信用监控、验证稽查、风险管理过程需要精通会计财务、企业管理、信息技术等专业性人才支持，对信用评估过程中无法进行客观量化的标准项目需要依靠高技能、高素质的海关管理人员进行经验把握。而我国现阶段的海关管理队伍从质量与数量上都相对缺乏，知识、专业结构还比较单一，无法较好满足AEO认证工作所需系统化、专业化、国际化的要求，评估认证人才急需引进或培养。

2.3 AEO制度认证成本高导致企业认证意愿低。AEO认证标准要求高，认证过程复杂，需要提供各种资料和企业内部的各项规章制度，认证并非是一件轻松的事情，需要企业投入较多的人力、物力。对照内部控制、财务状况、守法规范、贸易安全和附加标准等5大类标准，30项左右的指标，许多企业由于自身的原因，在申请AEO认证的过程中会发现离AEO认证的要求有较大差距，而要满足这些标准和要求，需要进一步投入相关的人力、物力和财力，很多企业特别是中小型企业都会从自身出发开始考虑，放弃AEO认证。

2.4 企业对AEO制度认可程度不一。由于很多企业对AEO认证还不是特别了解，对完成AEO认证能够给企业增强市场竞争力以及能够降低其国际贸易成本等所带来的一系列可观利益知之甚少，因此，各个企业对AEO认证的态度迥异，从整个公司发展战略角度来理解AEO认证的企业并不太多。同时，由于我国海关对于“守法便利、违法惩戒”真正意义上的差别化管理还有一定的距离，还有很多相关的优惠措施和档次并没有真正实施起来，进一步加大了一些企业对于AEO制度的分歧，对于是否进行AEO认证还处于观察阶段。

2.5 口岸协同管理缺乏效率。众所周知，口岸各个部门的协同管理对于货物的快速过关至关重要。这些年来，虽然我国在口岸改革上采取了很多措施，但是现行口岸管理的相关体制并没有发生根本性的转变，还存在各个口岸的交流不畅等情况，导致了进出口相关AEO认证企业不能很好地得到本应该得到的便利通关服务。而且除此之外，还存在一些诸如各种数据冗余、审批繁琐、等侯时间过长等其他问题影响到AEO制度的顺利实施[5]。

2.6 国际互认难度较大。世界海关组织最开始建立AEO制度的目的是为了应对恐怖主义给全球贸易供应链带来的危害，使得国际化的贸易更加便利。目前，虽然每个国家的AEO制度都是以《全球贸易安全与便利标准框架》相关规定作为模板，但是实际上都是根据自己国家的不同国情对其进行“量身改造”，这就导致了由于每个国家的贸易安全、商业利益、法律法规等相关方面存在差异，从而使各国的实施方式存在一些差异。由于我国推行AEO制度的时间比较晚，和一些发达国家相比，在保障能力和风险控制能力方面还存在一些欠缺的地方，在AEO企业认证手段和相关标准等方面还需要更多时间去进一步完善。

3 促进AEO制度在我国推广的对策

3.1 建设社会信用管理体系。营造良好的诚信发展环境是推进AEO制度实施的首要任务，各地政府要进一步结合实际，积极探索本地信用体系并加快信用立法出台。首先，进一步健全完善社会信用体系相关的政策体系和规章制度；其次，完善健全社会信用体系的监管与奖惩机制，加大对良好信用记录守信主体的表彰和奖励力度，加强对失信主体市场准入等方面的惩戒和约束；为维护运营和平台建设提供必要的经费保证，努力打造社会诚信发展环境，发展社会信用服务机构。

3.2 不断加强海关自身基础设施建设。一是引入国外各种优秀的科技手段，利用物联网、大数据以及云计算等科学技术，强化信息通讯技术的安全与数据保护、电子数据标准交换。二是成立一支海关AEO专家团队，重视与各国海关之间的经验交流，定期举行AEO研讨，保证AEO专家团队的持续稳定的发展和不断的壮大。同时，还可以从国外引进一些外部专业力量，让其参与AEO认证，以此提高专家团队的专业水平。三是建立风险管理平台、风险指标体系以及完善协调运作机制。

3.3 加强AEO认证宣传和辅导。为加强企业对AEO认证程序、要求和认证后作用的理解，海关作为AEO认证主管部门，应组织专门人员到相关企业宣讲或组织专门培训班，请通过AEO认证的企业畅谈如何认证及通过认证后的作用，让企业明白AEO证书就是一张全球快速通关的“VIP卡”，AEO企业不仅在国内享受海关便捷通关措施，其出口货物在与我国互认的国家（或者地区）海关也可以享受通关便利，包括：减少进口货物单证审核、降低进口货物查验率、进口货物优先办理通关手续、设立海关AEO联络员、非常时期优先处置等。通过广泛宣传和现场辅导，促进更多企业积极参与AEO认证[16]。

3.4 促进海关与相关部门、行业协会的合作。积极加强海关、税务、运输、检验检疫以及外汇等多个口岸管理相关部门协作，明确各个部门的职能以及之间的关系。并通过相关的行业协会进行沟通联系，充分发挥行业协会作为连接企业与海关的关系纽带作用，提供AEO制度的具体要求信息和培训机会，指导企业进行AEO认证。

3.5 积极推动与国际AEO的互认磋商。对于各国海关而言，无论是维护全球贸易安全，还是提高全球贸易便利化水平，促进区域经济发展，都显得非常重要。在积极推动AEO国际互认过程中，我国要继续不断学习和吸收欧美等发达国家经济体比较领先的AEO制度实施经验，勇于承担更重要的工作。2017年10月，中国海关起草的《世界海关组织“经认证的经营者”（AEO）互认实施指南》，在世界海关组织“全球贸易安全与便利标准框架”工作组会议上通过，表明我国海关已在AEO领域具备了一定的话语权[17]。随着我国自贸区建设范围的扩大，“一带一路”战略的施行，我国海关与世界各国海关，尤其是“一带一路”沿线国家海关的合作将成为新时代国际合作的战略重点。应从我国国情出发，结合企业的实际，加大与世界各国海关的沟通，坚持互惠共赢，求同存异，积极推动国际AEO的互认磋商，促进国际贸易的发展。