财产征收立法中征收救济制度的考察与设计

摘要：有权利必有救济，这是正当程序原则的必然要求，也是维护被征收人财产权利的重要保证，财产征收救济制度的意义就在于使被征收人的财产权益因有效的救济制度而得到保护，公共利益与私人利益因有效的救济制度而得以平衡，因此我国未来的财产征收立法应为被征收人确立多种可供选择的救济方式。

关键词：财产征收；立法；征收救济

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0149-02

作者简介：杨铁生，男，法学硕士，菏泽职业学院经济管理系，教师，研究方向：经济法、行政法。

一、现行立法缺乏合理的征收救济规定

（一）征收救济程序中政府定位不合理

《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”《土地管理法实施条例》第25条规定“对补偿标準有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，由此可见，我国现行有关财产征收立法都将政府作为征收争议的唯一、终局裁决者。但是，现实中的各类房屋拆迁决定与土地征收决定都是由各级政府及其工作部门做出的，由政府对因其征收决定引发的征收争议进行裁决不符合正当程序的要求。

（二）征收补偿争议缺少司法救济

征收实践中，对被征收人财产权影响最大的是征收补偿标准问题，因此征收人与被征收人之间出现最多的争议也是征收补偿的争议，根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，被征收人“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”根据该征收补偿争议解决机制，政府的裁决为最终裁决，现行征收立法并没有赋予被征收人司法救济的权利，如果政府的终局裁决不能使被征收人的财产利益得到有效的保护，被征收人又该以何种合法的方式和途径寻求救济？

二、对域外立法例中征收救济制度的考察

（一）德国立法关于征收救济的规定

依据德国基本法的规定，当事人对于征收补偿数额如有异议的，可以向普通法院也即民事法院起诉。如在土地征收中，征收补偿标准是由政府确定，或由征地机构与被征收人协商解决，如果协商不成或被征收人不满政府所确定的补偿标准，可向民事法庭起诉，由法院做出最终裁决。在德国，“由于征收补偿只能根据具有补偿规则的正式法律提供，因此民事法院的审判权仅限于审查是否存在法定补偿规则，以及该规则对具体案件是否可以正确适用。”[1]

（二）美国立法关于征收救济的规定

在美国，征地纠纷解决的唯一场所是法院。其基本程序是：若征地机构与被征收方经过协商，无法在补偿数额上达成协议，则由征地机构将案件交给法院，进入司法解决程序。在法庭要求下，由双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换，依据评估报告双方再次就补偿金平等协调，如协商不成，则由民事陪审团来载定合理的补偿，此时，法院可做出增加或减少补偿金的裁定。

（三）法国立法关于征收救济的规定

法国公用征收纠纷的管辖机构是法院。在征收行政阶段，如果当事人不服征收机关做出的批准公用征收目的决定，可以提起行政诉讼，如果事人不服征收机关做出的可以转让的决定，可以向行政法院提起越权之诉。在征收司法阶段，征收主体和被征收人就补偿问题不能形成共识，可由征收法庭做出裁判，当事人对此裁判不服可以向上诉法院上诉，不服上诉判决，仍可以向最高法院提起关于法律问题的复核诉讼。

（四）比较结论

从上述各国立法关于财产征收救济制度的规定可以看出，一方面，多数国家立法都规定了多元化的救济途径，包括协商、调解、申诉、诉讼、复核诉讼等形式，更好地保护了被征收人的权益。另一方面，多数国家都明确规定法院作为纠纷解决的管辖机构，通过司法机关的中立性，借以彰显征收救济机制的公正，使财产征收纠纷得以公正、公平的解决。

三、未来财产征收立法中对征收救济制度的重新设计

（一）征收救济程序设计

1、协商。协商是一种相对节省时间和费用的争议解决方式。如果被征收人对征收机关确定的具体补偿内容有异议，则可以与征收机关就补偿的方式、范围、具体数额进行平等协商，协商一致则签订补偿协议；若双方不能就补偿相关问题达成一致意见，或者一方不同意协商，则进入下一救济程序。需要指出的是，是否协商双方当事人拥有选择权。

2、行政复议。被征收人如认为征收行为不具有公益性；征收机关的征收决定在内容和程序上不合法；征收机关在征收调查、听证、公告等程序中存在程序违法情形或者被征收人对于征收补偿的内容有争议，可以向征收机关的上一级行政机关申请行政复议，具体内容依照我国《行政复议法》的规定执行。若被征收人对行政复议决定不服，或者行政机关拒绝受理被征收人的行政复议申请，则可以在法定的期限内提起行政诉讼，启动诉讼救济程序。

3、行政诉讼。“确保依法行政最有效、最有活力的手段是赋予并确保人民控告政府的权利，全面而切实地推行行政诉讼。”[2]未来财产征收立法中的行政诉讼救济制度的内容应包括：被征收人如认为征收行为不具有公益性；征收机关的征收决定在内容和程序上不合法；征收机关在征收调查、听证、公告等程序中存在程序违法情形，在申请行政复议后对行政复议决定不服的，或者行政机关拒绝受理被征收人的行政复议申请的，可以在法律规定的期限内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼；也可不申请行政复议直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。诉讼请求可以是请求撤销财产征收行为；请求停止侵害、赔偿损失、恢复原状；请求变更补偿数额、方式、范围等。如果不服行政一审判决，被征收人还可以在法律规定的期限内提起上诉，由上诉法院对争议内容做出终审裁决。具体操作可依照我国《行政诉讼法》的规定程序执行。

（二）征收法律责任设计

1、民事法律责任。“一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。”[3]在财产征收领域，民事法律责任主要体现为民事赔偿责任。（1）有批准权的征收机关及其工作人员，违反法律的规定批准征收调查决定、公共利益认定决定、征收决定或者在征收调查、公告、听证等程序中有违法行为，给被征收财产的权利人造成损失的应当承擔民事赔偿责任；没有批准权的行政机关擅自批准征收决定或者越权批准征收决定，给被征收财产的权利人造成损失的应当承担民事赔偿责任。（2）财产征收申请人在征收申请程序中隐瞒征收情况，骗取行政机关征收决定，给被征收财产权利人造成损失的应当承担民事赔偿责任。

2、行政法律责任。（1）有批准权的征收机关及其工作人员违反法律的规定批准征收调查决定、公共利益认定决定、征收决定的或者在征收调查、公告、听证等程序中有违法行为的，均依法给予行政处分，严重的予以撤职；没有批准权的行政机关擅自批准征收决定或者越权批准征收决定的，对该机关的负责人给予行政处分，严重的予以撤职。（2）对于财产征收申请人在征收申请程序中隐瞒征收情况，骗取行政机关征收决定的，由做出征收决定的行政机关撤销批准决定，责令征收申请人限期退还被征收财产，没收违法所得，并处以一定金额的罚款。

3、刑事法律责任。（1）有批准权的征收机关及其工作人员，违反法律的规定批准征收调查决定、公共利益认定决定、征收决定或者在征收调查、公告、听证等程序中有违法行为，给国家、集体和财产权利人造成重大损失又无法弥补的，依法追究该机关负责人及直接责任人的刑事责任；没有批准权的行政机关擅自批准征收决定或者越权批准征收决定，给国家、集体和财产权利人造成重大损失又无法弥补的，依法追究该机关负责人的刑事责任。（2）对于征收申请人隐瞒与征收情况，骗取行政机关的征收决定给国家、集体和财产权利人造成重大损失又无法弥补的，依法追究该征收申请人的刑事责任。

[参考文献]

[1]闫桂芳，杨晚香.财产征收研究[M].北京：中国法制出版社，2006.6.

[2]梁亚荣，刘燕.构建正当的土地征收程序[J].中国土地科学，2008（11）：24.

[3]程燎原，王人博.赢得神圣：权利及其救济通论[M].济南：山东人民出版社，1993.