中外特色小镇建设与发展的差异研究

高燕 钱成

摘 要：特色小镇是我国推进新型城镇化、经济新常态的重要抓手。虽借鉴于国外成功和成熟的特色小镇模式，但由于宏观背景和整体目标的不同，中外特色小镇的建设之路存在许多差异。比较而言，两者在形态上的差异尚在其次，最重要的差别在于中外在特色小镇上不同的创建路径，在这一问题上，政府和市场的边界成为核心问题。发现和深入理解这些差异，有利于我国在特色小镇创建过程中保持正确的路径，或可避免过去在大规模工业园区建设中出现的问题和失误。

关键词：特色小镇 创建路径 运营管理

特色小镇取代各类园区建设，承接着新型城镇化的使命，上升为我国一种国家经济发展战略有其深刻的时代背景。首先，发端于浙江省有计划、大规模的特色小镇建设在近几年取得了较为显著的成绩，使国家层面的经济政策决策者认识到这是一种推动国民经济发展的有效模式。其次，经过几十年经济的粗放式快速发展，我国的经济结构失衡问题日益严重，不仅潜在经济增长率不断下降，环境压力、人口问题、贸易冲突、产能过剩、资产泡沫等问题也迫使我国急需寻找一种新的经济发展动力，改变过去依赖于“三驾马车”拉动经济的模式，尤其是依赖于大量低效固定资产投资的旧的增长模式。基于这样的宏观背景，我国提出了“供给侧改革”和“新型城镇化”两项重大举措，以解决经济结构失衡和发现经济发展新动力两大命题，实现经济发展的新常态。中央政府在结合浙江特色小镇经济建设的成功经验后，通过自上而下的政策与行政指使令，遍及全国的特色小镇建设热潮就此兴起。因此，基于特色小镇这一战略背景和目标，注定了我国的特色小镇建设与发展之路和国外的特色小镇是有较大区别的。

一、中外特色小镇在外在表现形态上的异同

特色小镇的类型按照大类可归为两类，一类是以特色资源为基础，如：独特的自然资源、人文历史资源等；一类是以特色产业为基础，如金融、制造、贸易等产业。在第一类的特色小镇范畴内，国内外特色小镇的特点基本是相近的，多具有较为悠久的历史，优美的自然风景或是独特的城市建筑和人文风景。国外的如：瑞士格鲁亚尔（Gruyere）是滑雪胜地；法国的普罗旺斯（Provence）是世界闻名的薰衣草故乡，薰衣草花田一年四季都有着截然不同的景观；意大利的波托菲诺（Portofino）拥有悠久的历史与文化以及独特的沿海而建的呈阶梯状排列的塔型房屋；意大利的维洛那（Verona）具有长达两千年的历史；英国的温莎是著名的王室小镇。目前中国所列入第一批特色小镇目录的也有相当数量的这种类型的小镇，如婺源、周庄、同里、乌镇、宏村、西递等。两者在形态上是比较近似的，但也存在一些差异。中国具有悠久历史的小镇，均以旅游为其支柱产业，而上述欧洲的以特色资源为基础的小城镇，除了是旅游胜地之外，往往还有其独树一帜的产业，如普罗旺斯的葡萄酒、格拉斯的香水、达沃斯的论坛和商贸产业。

而以特色产业为特征的小镇，仅从形态上来看中外就有明显的不同，总结下来，有如下几个方面。

（一）发展历史和发展阶段不同

欧洲传统产业特色小镇的历史十分悠久。如法国的普罗旺斯不仅以薰衣草闻名，它亦是世界知名的优质葡萄酒产地，普罗旺斯种植葡萄的历史起源于公元前六百年，是法国最古老的葡萄产区。同样，法国的香水之都格拉斯，其著名的香水产业可以溯源到公元17世纪。这些以传统产业为特色的城镇，更是拥有了数百年，甚至上千的产业发展历史。比较起来，国内具有传统产业特色的小城镇，由于历史的变迁、都市的强有力竞争和人口的流动与集中，都已不再有往日的辉煌，已不符合特色小镇的基本特征。国外一些著名的产业小镇，以现代制造、高科技和现代金融为主体的特色小镇，如美国的高科技小镇—硅谷，金融小镇格林威治，虽是新兴的产业重镇，但也已有了几十年的发展历程，其运营和管理模式以及相应的配套设施均已相当成熟。但这一类特色小镇在中国却是个新兴事物，其发展历史尚不过数年。这一类型比较成功的小镇如：上城玉皇山南基金小镇、西湖云栖小镇、余杭梦想小镇、临安云制造小镇等。与国外同样类型的小镇相比，这些小镇虽然发展历史较短，规模比较小，但发展速度要快得多。

（二）规模和影响力上有较大差距

欧洲以自然风景和名胜古迹为特色的小镇，其知名度自不待言，那些以传统产业为特征的城镇亦是凭借其浓厚的文化历史底蕴、完整的产业链、独特而优质的产品而名闻天下。在这种类型的特色小镇中，我国难有可与国际上最优秀的特色小镇相比肩的特色小镇。

与国外的特色产业小镇相比，在产业规模和产业集中度上还有较大的差距。如法国的格拉斯生产了法国三分之二的天然aromas，用于制造香水和食品调味料，每年香水业为小镇创造超过6亿欧元的财富。瑞士的达沃斯每年的世界经济论坛都在那里举办，仅年会就可为达沃斯当地经济创造约4500万瑞士法郎（约合4945万美元）效益。瑞士的朗根塔尔是全球性纺织品企业总部中心（如蓝拓纺织品公司和阿曼集团），还拥有年产值超过10亿欧元的著名的工程机械公司安迈集团（Ammann）。小镇虽小，却是地区的经济和工业中心。德国的赫爾佐根赫若拉赫则是全球体育用品公司总部所在地，阿迪达斯、彪马、舍弗勒的总部，且为当地经济带来1.67万个就业岗位（2011年）。法国依云镇的依云矿泉水行销到全世界，亦是旅游和疗养胜地，小镇70%的财政收入来自于依云水文化相关的产业。

比较起来，国内新兴产业小镇反倒比较成功。如：上城玉皇山南基金小镇，目前基金小镇已集聚各类基金公司和配套机构720余家，专业人才1600多名，管理资产规模突破3600亿元，2016年，小镇实现税收收入10亿元。再如西湖云栖小镇（规划面积3.5平方公里），已引进包括阿里云、富士康科技、Intel、中航工业、银杏谷资本、华通云数据、数梦工场、洛可可设计集团在内的各类企业433家，其中涉云企业321家。产业覆盖大数据、APP开发、游戏、互联网金融、移动互联网等各个领域，已初步形成较为完善的云计算产业生态。但这些小镇与国外相同类型的小镇相比，规模差距巨大。如美国的金融小镇格林威治，集中了超过500家的对冲基金公司，其基金规模占全美三分之一，占地面积达到175平方公里。比较起来，玉皇山南基金小镇（规划面积仅3.2平方公里）无论哪一方面都无法与之相比。美国的高科技重镇—硅谷，是高科技技术创新和发展的开创者，该地区的风险投资占全美风险投资总额的三分之一。择址硅谷的计算机公司已经发展到大约1500家。西湖云栖小镇在规模上与之相比完全不是一个量级，云栖小镇规划面积仅3.5平方公里，而硅谷的占地达到700平方公里。更不用说余杭梦想小镇、临安云制造小镇等高科技小镇目前还处于建设阶段。

二、中外特色小镇建设的源动力、建设模式上有重大差异

（一）中外对于特色小镇的基本内涵认知有所差别

特色小镇（characteristic towns）概念虽然来自于西方，但国内的特色小镇所具有的内涵与国外相比还是有明显差异的。我们所熟知的国外以特色著称的小镇，如美国的格林威治、法国的普罗旺斯、瑞士的达沃斯、意大利的波托菲诺等，均是以拥有特色资源或是特色产业而富有盛名，或是在这两个方面都出类拔萃。这是特色小镇概念的核心，也是我国建设特色小镇的基本方向。在特色小镇的这一点基本特征上，国内的认知和国外并无区别。但在具体的研究和定义上，国内外对特色小镇的理解和看法还是有明显不同的。

对于特色小镇，国外并无明确的定义或权威的解释，是一个较为宽泛的概念。黄毅和覃鉴淇研究认为“特色小镇一词属于中国的创造[1]。”这一说法还有待于进一步考证。但纵览国外的相关研究，有成熟的关于城镇发展建设模式的研究，如：结构理论、区位理论、区域发展不平衡理论、内源式乡村发展理论、城乡一体化理论等，却鲜有以“特色小镇”为专门的研究对象的文献。因此，可以说国外没有基于学术层面的对于特色小镇的明确定义。

在我国，特色小镇的建设发端于浙江省，浙江省政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》做了如下阐述：“‘特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区[2]。”目前国内学术界广泛接受特色小镇是一个“非镇非区”的概念。“非镇非区”，不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，而是强调特色产业和城镇化相结合，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。这一定义的本质依然是限于一种以行政力量主导和推动的范畴。应当理解为一种具有中国特色的特色小镇模式，这一点反映在最终的权威规范来自于政府部门。2017年12月由国家发改委牵着四部委联合发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》对特色小镇提出了最新的权威界定：“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。”《意见》中明确把“特色小镇”和“特色小城镇”做了区分，并特别强调了“特色小镇”与产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇是不同的概念[3]。

（二）建设和发展的推动力量不同

我国特色小镇的发展和建设模式带有强烈的行政烙印，无论是在国家层面还是各级地方政府都颁布了大量的特色小镇建设与发展的指导性文件。最明确和最具权威性的文件是2016年7月三部委联合发布的《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》。《通知》提出：到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇[4]。《通知》较为完整和全面地描述了特色小镇的具体范围和内容，有较为明确的数量、时间和标准的要求。特色小镇的建设发展已上升到国家政策层面，作为推动国家经济发展的一种重要战略。这一点在欧美的特色小镇发展历史上是不存在的，欧美国家特色小镇的建设及规划一般仅限于地方政府层面[5]，也从未有过如此大规模和密集的“特色小镇”发展经历。因此，中国的特色小镇建设与发展是国家层面的一种发展战略，而非区域性单纯的市场过程。

欧美以特色资源为特征的小镇，其发展历程是自然的历史人文过程，而以传统产业为特征的城镇，其主导力量也是市场经济优胜劣汰长期经济竞争和演进的结果，地方政府至多起到锦上添花的作用。即便是新发展起来的高科技和金融小镇，如美国的硅谷和金融小镇格林威治，他们的产生也具有一定的偶然性，而非行政力量的推动。如硅谷起源于斯坦福大学的一名教授——弗里德里克·特曼教的一个决策，此人曾任斯坦福大学副校长。而格林威治的兴起源于纽约的溢出效应和当地优惠的税收政策，进一步发展壮大的力量来自企业集聚所产生的自我强化效应：企业集聚与人才集聚相互推动，再加上优美宜居的环境，以及低税收政策环境，使小城镇也能发挥出巨大的规模经济效应。这点与我国的科技园区或当前规划的高科技小镇大不相同，虽然我国的特色小镇在规划时会较为全面地衡量地理位置、经济条件、资源状况，但一经确认，则几乎注定就要建设成为某种产业的集聚地。

因此，在这一点上，中外特色小镇的发展建设的基本思想存在本质上的差别。欧美的特色小镇总体上是自然和历史的演进过程，或是市场自发的选择过程。这一过程恰如鲁迅先生所说的：“世上本没有路，走得人多了，也便成了路。”而中国特色小镇的建设很大程度上是一种自上而下的过程。是借鉴于西方成功的特色小镇成熟的模式，基于顶层设计，通过强大行政管理链条自上而下贯彻实施的一种发展战略。形象地说，这一过程，是基于观测和总结何种路走得人会多，而主动设计会使更多地人走得更快的路。深层次的发展思路是与欧美特色小镇的发展历程逆向而行的。

（三）特色小镇的具体运营管理机制不同

如前文所述，在特色小镇建设和规划上，我国和欧美国家的基本的经济指导思想是有重大差别的，这一差别集中体现在政策和市场之间的边界问题上。欧美国家的城市管理在州、市、县几个层级中往往是相当独立的，拥有较大的财税自由裁量权。如全美有19000个市政自治体，享有很高的自治权[6]。欧洲的情况更为多样，但总体上城镇的自主权还是相当大的。比如，瑞士中小城镇拥有独立的财政权利，其大部分收入来自居民和企业的税收，每个城镇可以设定各自的税率；德国70%的居民都生活在小镇上，在地方政府中，乡镇是德国最基层的地方自治单位，它不是州政府的下属行政单位，而是组成县的自治政府。相关研究发现，欧美国家在城市建设中通常在财税政策、总体规划、公共服务领域发挥比较重要的作用。虽然西方各国的城市管理体制各不相同，但与我国金字塔式的行政管理体系差异更大。这一差别决定了在特色小镇发展在建设和运营上政府扮演着不同的角色。总体而言，欧美特色小镇运营没有统一的模式，特色小镇的建設及规划一般仅限于地方政府层面，不会有中央政府统一的部署。每一个城镇，具有不同的资源禀赋条件，在市场机制的竞争和选择之下，显示出各不相同的风貌。地方政府往往在财税制度、城镇总体规划和公共领域的投资三个方面发挥其功能和作用[7]。

目前我国特色小镇主要有三种创建模式，一是企业主体，政府服务，政府负责小镇的定位、规划、基础设施和审批服务，引进民营企业建设特色小镇。二是政企合作、联动建设，政府做好大规划，联手大企业培育大产业。三是政府建设、市场招商，政府成立国资公司，根据产业定位面向全国招商[8]。这三种创建模式，无论从何种角度来看，都可以发现政府不可或缺的作用。这并不意味着中国政府过于依赖政府在城镇建设中的作用，恰恰相反，国家的管理层不断强调市场机制的作用。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出了在城镇化进程中政府和市场的关系，坚持使市场在资源配置中起决定性作用。特色小镇的先行者浙江省也建立了“政府引导、企业主体、市场化运作”基本建设原则[9]。但具体实践中，却和这些原则存在着不小的偏差。特色小镇的建设虽然称之“政府引导”，但特色小镇的确定、甄选和设计基本都来源于各级政府。更不用说，特色小镇发展规划一经提出，从中央到市县，各级政府纲举目张，各自列出自己的特色小镇的发展战略和计划。而“企业主体”、“市场化运作”这两个原则在具体实施过程中亦存在很多问题。尹晓敏对杭州的特色小镇研究发现：特色小镇建设投资力量的“强政府弱市場”、推进模式的“自上而下”等特征明显。在杭州的特色小镇投资统计中，民营资本的投资比例大幅低于浙江省全省固定投资中民投资的占比[10]。因此，至少从目前的状况来说，特色小镇的建设依然没有摆脱是一项政府主导的工程。

三、结语

特色小镇在我国虽是一个新生事物，但这几年却在中国各地得到了快速地发展，一些地区的特色小镇建设取得了较为明显的成效。通过与国外特色小镇的对比研究，我们发现，研究特色小镇的核心还在于特色小镇的资源禀赋和特色产业。资源禀赋是特色小镇产生和存续的源头，而特色产业是特色小镇发展的动力和归宿。我国和欧美的特色小镇建设上存在最大的差异在于政府和市场边界的划分，这又回到了历史久远的命题争论——到底是市场聪明还是政府聪明？长期来看，显然市场更聪明，但在市场失效的领域，或是特定的历史环境下，政府起到更积极作用的例子也不胜枚举。无论我国的特色小镇规划和欧美的特色小镇在发展历程上有怎样的差异，把握好资源禀赋和特色产业这两个方面是特色小镇建设成败的关键。或许对于中国而言，特色小镇战略的真正成功，可能并不在于在强大明智的政府主导下，实现特色小镇发展史上的弯道超车，而在于特色小镇建成之后如何把他们完整地还于市场。

参考文献：

[1]黄毅，覃鉴淇.特色小镇及其建设原则、方法研究综述[J].广西经济管理干部学院学报，2017，29（01）：93—98.

[2]浙江省人民政府.关于加快特色小镇规划建设的指导意见[Z].2015—4—22.

[3]国家发展改革委.关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见[Z].2017—12—4.

[4]住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知[Z].2016—7—1.

[5]傅超.特色小镇发展的国际经验比较与借鉴[J].中国经贸导刊，2016（31）：34—35.

[6]高国栋.美国的城市管理体制[J].开放导报，2001（09）：40—41.

[7]国外特色小镇案例[J].城市开发，2017（08）：47—49.

[8]徐豪.新型城镇化的新探索 特色小镇火了[J].中国经济周刊，2017（09）：17—29，88.

[9]苏斯彬，张旭亮.浙江特色小镇在新型城镇化中的实践模式探析[J].宏观经济管理，2016（10）：73—75，80.

[10]尹晓敏.对杭州特色小镇建设若干问题的思考[J].浙江经济，2017（04）：26—29.