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自然保护地的分类与自然保护体系升级分析

2018-11-29吴军梅

绿色科技 2018年22期
关键词:保护地自然保护区保护区

甄 伟,吴军梅

(1.河北小五台山国家级自然保护区管理局,河北 蔚县075700;2.衡水市衡水湖旅游服务中心,河北 衡水053000)

1 引言

自然保护地是一个明确界定的地理空间,通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理,以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护[1]。一个国家需要建立综合的自然保护地体系来保护其重要甚是是全部的生态系统。对自然保护地进行分类管理是科学管理和实现功能的前提。世界自然保护联盟(IUCN)明确了自然保护地分类的主要依据是管理目标[1]。采用IUCN保护地分类系统,需要在依法建立保护区时就明确该保护区的主要管理目标,并据此确定其类别。1956年,我国建立了首个自然保护区-广东省鼎湖山自然保护区之后,逐步建立起了以自然保护区为主体的保护地管理体系。我国自然保护区分类主要以级别、保护对象和保护区性质为依据,未体现管理目标,不符合IUCN关于自然保护地的分类依据。

2 自然保护地分类

目前,我国的自然保护体系以自然保护区为主体,主要有自然保护区、森林公园、湿地公园等多种类型的自然保护地。截至目前,我国各种类型的自然保护地数量超过了1万个,保护着我国约18%的国土面积。其中,各种级别的自然保护区2740处,面积总计147万km2,保护了我国陆地90%的自然生态系统类型和野生动植物种群[2]。

我国自然保护地分类主要有3种标准。按照级别来划分,保护区可以分为国家级自然保护区、省级自然保护区、市级自然保护区和县级自然保护区4类;按照保护对象来划分,保护区可以分为生态系统类型保护区、生物物种保护区和自然遗迹保护区3类;按照性质来划分,保护区可以分为科研保护区、国家公园(即风景名胜区)、管理区和资源管理保护区4类[3]。根据联合国教科文组织的“人与生物圈”计划的生物保护区基本模式,我国目前的自然保护区功能分区又为“核心区-缓冲区-实验区”三圈模式。核心区是“自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地”,禁止任何单位和个人进入;缓冲区是核心区和实验区之间的过渡地带,只准进入从事科学研究观测活动;实验区是缓冲区的外围地带,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动[4]。

3 自然保护地管理弊端

由于保护区设立早期,本地调查资料的缺失和划定方法的不明确导致了许多保护区范围的划定和功能区的划定不够客观,分类不够科学,所以使得保护区的管理存在诸多弊端。

3.1 管理目标不明确

按照《自然保护区条例》的定义,我国所有的自然保护区都属于世界自然保护联盟(IUCN)分类系统中的严格意义的保护区。世界自然保护联盟(IUCN)分类系统中严格意义的保护区主要是用于科研的保护地,使完整的生态系统和生物多样性得到严格的保护,基本不允许除科研以外的任何人为干扰。但从实际管理角度看,保护区的实验区是可以从事科学试验、教学实习、参观旅游等活动,所以我国很多保护区兼具生物多样性保护和接待游客的功能,因此其实质上属于世界自然保护联盟分类系统中的“国家公园”[5]。我国虽然有不同的保护区级别和类型,但目前这些分类体系都不能体现管理目标、检查标准和管理方式上的差别,不能达到科学合理保护的管理目标[6]。

3.2 社区发展不协调

因为没有差异化的管理目标,所以所有的保护区管理要求都应按照我国《自然保护区条例》严格管理。据此,保护区内不能有除科研之外的任何其他经济活动,缓冲区和核心区的原居民不得不移民,这些规定对于一些大型保护区是很难实施的[7]。另外,当前旅游开发如火如荼,社区与保护区的边界地带极易引发林地纠纷,保护区的林地安全不容乐观。这种对保护区严格的管理要求和当前社区的发展导致了很多矛盾,出现了保护管理和当地社区发展的严重冲突。以河北小五台山国家级自然保护区为例,社区林地与保护区缓冲区甚至核心区接壤,社区的旅游开发需要引起了保护区内林地安全隐患,导致了保护区和社区发展的不协调。

3.3 管理权责不明

许多自然保护区同时加挂森林公园、风景名胜区等多块牌子,使得保护区的管理工作呈现了“九龙治水”的状态,这源于当前管理机构职能交叉重复、责任不明确的现状。职责交叉重叠和责任不明致使保护区的“多头管理”变成了“无人管理”,从而容易出现违法违规占用林地等违法行为,使得保护和开发变成了难题。

4 升级我国自然保护体系

4.1 建立新的自然保护地分类体系

出现上述各类问题的一个重要原因,即在于我国的自然保护区不是依据管理目标为分类依据,而是以级别、保护对象和保护区性质为分类依据[8]。当前的分类体系使得多数保护区从建立之初便功能定位模糊,缺乏明确的管理目标。为了有效解决我国自然保护地分类体系的弊端,也为了更好地与国际标准对接,促进国际交流,我国应探索依据管理目标建立新的自然保护地分类体系[9]。将保护地的功能分区与管理类别结合使用,按照分类标准划分出各管理类别,明确管理目标并建立相应的监督标准,同时结合保护地多样性得生态功能和环境条件提供多样化的管理方法[10]。依据管理目标明确的多元化管理方法,可使同一块保护地上,既满足保护生态服务功能的需要,又满足当地对自然资源利用的需求,实现管理目标的同时满足社区要求。

4.2 建立以国家公园为主体的自然保护体系

国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[11]。相比于一般的自然保护地,国家公园的面积更大,生态系统更完整,更加突出原真性和完整性的保护[12]。经过上百年的探索实践,国家公园的理念和发展模式已成为世界上自然保护的一种重要模式,是构建自然保护地体系的“四梁八柱”,在自然保护地体系中占有主体地位[13]。

1872年3月1日美国建立的黄石国家公园,成为世界上第一个国家公园[14]。我国自2013年提出“建立国家公园体制”,2015年启动了为期3年的国家公园体制试点,截至目前,我国已建立了东北虎豹国家公园、祁连山国家公园、三江源国家公园和大熊猫国家公园等10个国家公园试点。2017年正式发布《建立国家公园体制总体方案》,该方案提出了到2020年,基本完成建立国家公园体制试点,国家公园总体布局初步形成;到2030年,国家公园体制更加健全,分级统一的管理体制更加完善,保护管理效能明显提高[15]。据有关研究成果估计:未来我国国家公园的数量最少60个左右,最多200个左右,覆盖我国6%-9%的国土面积。目前,建设以国家公园为主体的自然保护地体系还面临诸如顶层设计不够、法律制度缺失、保护地重叠与孤岛化并存等许多新的课题和任务,还需要共同努力破解这些问题,方能升级我国自然保护体系,实现自然资源的科学管理[16]。

4.3 加快机构改革步伐

2018年3月13日召开的十三届全国人大一次会议第四全体会议上提交审议的国务院机构改革方案拟组建国家林业和草原局,不再保留国家林业局。方案提出,将国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、等多部门管理的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,统筹森林、草原、湿地监督管理,统一交由国家林业和草原局管理。这一改革结束了各类自然保护地交由多部门管理导致职能交叉重叠的历史,加大了生态系统保护力度,对于加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系起到了支撑作用,更好地保障了国家生态安全。

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