精雕细琢：人民法院组织法修正案如何出炉？

本社记者 祁彪

“本轮人民法院组织法的修订，虽然也有一些小遗憾，但总的来说还是比较令人满意的，尤其从我亲历的角度来说，本轮修法广泛听取了各方意见，贯彻了以往的立法经验，考虑到了法院组织法与其他相关法律的衔接问题，是一次比较成功的法律修订。”北京师范大学法学院教授刘荣军说。

2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议表决通过了《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》，标志着本轮法院组织法的修订正式完成。

而作为自2013年法院组织法修订纳入立法规划就一直参与这项工作的专家，刘荣军对于本轮修订中的一些关键节点和内容都进行了回顾。

五年修订终于画上圆满句号

“本轮法院组织法的修订工作启动时间是比较早的，准确地说从2013年就开始了。而在此之前，法院组织法自1979年颁布施行近40年来，仅在1983年、1986年、2006年作了局部修改，总体上已经不能适应新时代中国特色社会主义司法实践和司法制度发展的需要。”刘荣军说。

刘荣军介绍，自党的十八大以来，司法体制改革全面开始并不断深化，人民法院全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革，积极推动审判体系和审判能力现代化，既取得了明显成效，也对立法层面健全完善有关人民法院管理体制、组织体系、队伍建设以及履职保障等提出了迫切需求。

正是在这种背景下，为巩固司法改革成果、保障司法改革全面深化，全国人大内司委早在全面深化司法改革之初，便积极推动人民法院组织法修订工作，最高人民法院也积极参与，共同促成全国人大常委会于2013年将人民法院组织法修改正式纳入立法规划。最高法院还专门成立了人民法院组织法修改研究小组，部署研究起草人民法院组织法修改建议稿并明确了分工，相关部门紧锣密鼓地开展调查研究。而刘荣军从本轮修订伊始，就参与了这项工作。

“回顾这个过程，其实自法院组织法修订纳入立法规划以来，前两三年的进程是比较缓慢的，有几次参加会议时甚至会有是不是（修订工作）就到此为止的感觉。但是时间进入到2016年和2017年，这项工作的进程明显加快，我认为这和各方面的立法条件都逐渐成熟是分不开的。”刘荣军说。

据了解，进入到2016年，由于司法改革的力度、广度、深度前所未有，重大改革举措和试点方案不断出台，最高法院及时总结改革试点经验，聚焦实践中需要解决的重大问题，在全国人大内司委指导下，经广泛征求意见、反复研究论证，于2016年9月正式向全国人大内司委提交了《人民法院组织法修改建议稿》。

>>北京师范大学法学院教授刘荣军

随后，全国人大内司委进一步深入开展调研论证，广泛凝聚各方共识，形成《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》，并于2017年8月提交第十二届全国人大常委会第二十九次会议第一次审议。

首次审议后，由全国人大法工委牵头组织研究论证，于2018年6月提交第十三届全国人大常委会第三次会议二次审议。全国人大常委会于2018年6月29日发布公告，广泛征求社会各界的意见。全国人大法工委在认真梳理1000多条反馈意见的基础上，进一步修改完善修订草案。

2018年10月23日，第十三届全国人大常委会第六次会议审议法院组织法修订草案第三次审议稿。10月26日，全国人大常委会第六次会议表决通过。至此，法院组织法的修订工作画上圆满句号。

本次对人民法院组织法的修订是一次全面、大幅度的修改，不仅条文数量从原有40条增加到59条，而且在体系框架上作了较大调整。对于本轮修法进程中一些关键节点和内容，刘荣军从亲历的角度进行了回顾。

>>庭审现场的人民陪审员 视觉中国 供图

缘何依旧保留审判委员会制度？

审判委员会（下称“审委会”）制度的存废和改革，是外界观察这次修法的关键点。审委会是设立在各级法院内部的组织机构，拥有对疑难、复杂、重大的案件进行讨论并作出决定的权力。实践中，审委会基本由法院的正副院长及各庭室的负责人组成，具有行政会议的特点。因程序不规范、缺乏监督，这项具有中国特色的制度实践中饱受诟病。法律界普遍认为，审委会是导致法院“判审分离、先定后审，审判流于形式”的重要原因。

因此，呼吁废除审委会几乎成为本轮修订中法学界的普遍观点。“几乎每一次关于法院组织法修订的会议，法学学者都会提出废除审委会制度，但是新修订的法院组织法依旧保留了这一制度，具体是第三十六条至第三十九条分别规定了审委会的组成、职能、议事规则、启动程序、决定效力、责任承担及公开机制等内容，可以说，这是各方博弈最终形成的妥协结果。”刘荣军说。

刘荣军表示，通过梳理审委会制度的发展过程，可以分为三个阶段：第一个阶段是根据修订前的法院组织法，审委会就是一个提供咨询的议事机构，不是完全决策的，只是就重大疑难复杂案件进行讨论并提供决策意见，这在当时的法律条文中是有明确规定的。可以说早期审委会并不是一个行政色彩很浓的机构，但是随着实践发展，审委会成员逐渐几乎由法院领导层担任，甚至出现了相当于副院长级别的专职审委会委员，审委会的行政色彩就非常浓厚了，直至2010年最高人民法院关于印发《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，明确规定审委会是审判组织，审委会制度由此进入第二阶段。由于审委会并不审理案件，却能左右判决结果，违背了司法审判的亲历性原则，造成“审者不判、判者不审”的情况，审委会制度逐渐被人诟病，这也是本轮修法过程中法学界几乎一致呼吁废除审委会制度的原因。第三个阶段就是本轮修法启动之后，最高法院在2015年9月发布《关于完善法院司法责任制的若干意见》明确保留审委会制度并加以改革，规定了审委会统一本院裁判标准的宏观指导职能，限缩审委会讨论案件的范围，并明确相关议事规则。而新修订的法院组织法也并没有将其视为“最高审判组织”，而是将其定位为“决策机构”。

“在修法过程中，针对审委会制度的存废，法学界和法院系统是持明显相反观点的，法院系统内部意见相对统一，他们认为鉴于审委会在以往的审判实践中发挥的作用的确利大于弊，同时又考虑到学界的态度，所以最终审委会被定位为‘决策机构’，其主要针对重大疑难复杂案件的法律适用问题进行决策，不再是审判组织。”刘荣军说。

专门法院是如何写入本轮修法的？

如果说审委会制度的保留是各方妥协折中的结果，那么专门法院写入本轮修法则几乎是顺应潮流众望所归。

刘荣军介绍，专门法院是与普通法院相对的概念，在我国法院系统中，是一个较为特殊的组成部分，在特定部门或对特定案件设立的审判机关，而不是按行政区域设立。从专门法院的设置来看，具有很强的时代性。比如我国的铁路运输法院、森林法院等，原来在我国国民经济运行体系中发挥了很大作用。随着时代发展，知识产权、金融领域发展也催生了新的司法需求，我国为此设立了专门的知识产权法院、金融法院、互联网法院等，而铁路运输法院和森林法院等专门法院因为时代变化也在逐渐改革和撤销。

刘荣军介绍，本轮修法启动后，专门法院的修订就已经考虑在内，在修订草案一审稿第十二条第三款就规定专门人民法院包括军事法院、海事法院、知识产权法院等法院，而在修订草案二审稿中，又增加了金融法院，即“第十五条：专门人民法院包括军事法院、海事法院、知识产权法院、金融法院等”。而最终审议通过的法院组织法也沿用了这一表述。

“我们可以注意到，一审稿中是没有加入金融法院的，直至二审稿中才出现。其实从上世纪90年代亚洲金融危机开始，最高法院就已经非常注意金融方面的审判，但是一直没有成立专门性的法庭或者法院。进入新世纪后，由于2008年金融危机和2015年中国股灾的发生，使得金融案件的审判更加被重视，因此从二审稿之后，金融法院便一直被保留了下来。”刘荣军说。

此外，刘荣军表示，随着近几年海事法院和知识产权法院相继探索设立，目前已经积累了较为成熟的经验，专门法院的相关修订中自始至终就将两者写入是情理之中。而值得注意的是，虽然互联网法院作为最高法院近两年也在探索的专门法院，却未被写入本轮修法之中。

另外，人民法院组织法一审稿中，第二十四条规定：经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件。而在二审稿中，此条规定即被删去，最终审议通过的法院组织法也不再有此表述。

“其实在修法过程中，写不写互联网法院是有一定争论的，但是本轮立法遵循的一个原则就是时机成熟的进行规定，不成熟的就暂时搁置。由于互联网法院还处于探索阶段，并没有形成成熟的经验，因此最终互联网法院并未被写入本轮修法中。与之类似的还有跨区法院，因为其还没有形成成熟的经验，也未写入本轮修法。”刘荣军说。

>>由于互联网法院还处于探索阶段，并没有形成成熟的经验，因此最终并未被写入本轮修法中。刘瑜 摄

删除执行规定释放审执分离信号？

梳理2006年修订的人民法院组织法可以发现，其第四十条规定：地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。

而自2016年3月最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上提出要向执行难全面宣战，用两到三年时间，基本解决执行难问题，破除实现公平正义的最后一道藩篱。解决执行难已经成为法院系统的一项非常重要的工作。

然而，纵观本轮修法过程，无论是修订草案还是最终审议通过的人民法院组织法，对于执行问题均只字未提，且删除了原有人民法院组织法的相关内容。

“其实在修法过程中，对于执行这一部分到底该不该修改、如何修改，是存在分歧的。有的专家认为，目前执行工作是整个司法审判工作中的最后一公里，这项工作非常重要，草案应该从解决执行难的角度出发，来保留现行法院组织法里面关于执行工作的规定，并进行适当的修改，比如增加有关执行机构、执行人员和执行职责的有关规定等。但是也有观点认定，裁判执行权是司法行政权力，是一种实现权，具有确定性、强制性和主动性。审判权和执行权分别由不同部门行使，符合两种权力的不同属性。这两种观点不管在法学界还是在法院系统内部都是存在的。”刘荣军说。

而上述两种观点的对撞，也是多年来到底要“审执合一”还是“审执分离”这一争论的延续。“不管怎样，审执分离肯定是大趋势，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。最高法院在第四个五年改革纲要中也明确要深化体制改革，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。但是目前面临的问题是，最高法院把执行权放出来，由谁来接？有一种说法是由司法部来接，但是司法部之前没有做过这个工作，那该怎么接？这是一个比较棘手的问题，因为它不像反贪反渎从检察机关转移到监察机关那么简单，因为那是整体过去，但是执行权分离出来就牵扯到人员、与审判系统衔接等多方面问题。因此，目前情况下，对于这一问题，本轮修法最终决定暂时搁置，留待时机成熟以后再做考虑。”刘荣军表示。

那么，这是否释放了审执分离的信号呢？刘荣军表示，审执分离肯定是要做的，但是具体怎么做，是法院系统内审执分离还是完全将执行权剥离出法院系统，还要看目前正在进行的试点改革最终的效果。

>>北京知识产权法院 视觉中国 供图

全面巩固司改成果 但仍留有遗憾

作为本轮修法的一个重要目的，新修订的人民法院组织法全面确认和巩固了近年来司法体制改革的成果。刘荣军表示，本轮修法将员额制、司法责任制、独立行使审判权等司改的重要成果都纳入了进来，但实际的修法过程要复杂得多。

“在修法过程中，除了对于司法责任制的表述，许多专家还主张加入司法豁免制的表述。司法豁免制是指法官只要是基于事实和法律进行裁判，这种情况下这个案件即使被改判，仍然不能对法官追责的制度，和司法责任制是相对的。因为现实中，并不是所有错案都是懈怠适用法律甚至枉法裁判造成的，许多偶然因素都有可能造成错案，但是最终经过多次讨论，司法豁免制没有被最终认可。”刘荣军说。

此外，刘荣军还表示，在检察院组织法立法中，充分考虑到了与监察法之间的衔接问题，但是在法院组织法中就没有对于监察机关处理的案件该如何与“以审判为中心”进行衔接作出规定。

虽然认为本次修法有一定遗憾，但刘荣军表示，总的来说本轮修法是一次比较成功的立法实践。

“本轮法院组织法的修订是我较为全面参与立法的一次经历，总的来说，我认为本次修法是民主立法体现得比较充分的一次，全国人大法工委在认真梳理1000多条反馈意见的基础上，最终形成了新修订的法院组织法，法学界及实务界的许多观点都得到了采纳或者借鉴。而在立法过程中，许多立法咨询会或者讨论会，全国人大、最高法院和中国法学会的重要领导都亲自到场，自始至终倾听专家学者的建议，这也为专家学者的建议能够被听取提供了基础。此外，整个立法过程中深入贯彻了以往的立法经验和原则，对于已经成熟的经验进行规定，尚不成熟的经验暂时搁置，这是非常负责任的，而且也充分考虑到了与其他法律之间的衔接问题，比如和民事诉讼法、行政诉讼法等法律之间的衔接问题。五年时间修订一部法律，时间还是比较长的，这也反映了立法者的一种审慎态度。”刘荣军说。

五年打磨出的这部法律，凝聚了诸多法律人的心血和智慧，希望其能法尽其用。