PPP项目在中国：问题与对策

钱歆

摘要：分析比较多方PPP项目理论研究和文献著作，归纳总结汇总成该文，主要包括：PPP项目的一般定义和中国国情下的特殊定义，PPP模式在中国运行中的实际问题，对PPP模式在中国的进一步发展推广提出思考。

关键词：PPP定义 问题 发展建议

关于PPP的定义，李丽和丰景春（2016）等认为广义定义包括建设运营转让（BOT），建筑所有权（BOO），建筑租赁转让（BLT）和其他形式的公私合作。狭义的PPP指政府与私营部门之间搭建的特殊目的载体，社会资本的引入以及联合设计开发与风险合作，到期后项目转移政府的公共服务发展和运营模式。PPP上世纪八十年代即引进中国，但直到2014年，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，至此才有了官方认可的基本定义。

任春玲（2016）分析，当前我国PPP模式宏观层面上存在五大问题，1.PPP模式发展质量低下，上马的很多项目甚至处于PPP发展的低层次阶段。2.PPP模式法律法规政策体系不健全，目前我国尚未出台一部专门关于PPP模式的法律法规，从顶层设计到具体实施细则亟待落地。支持PPP发展、破解PPP发展瓶颈的配套制度措施尚未有效建立。3.PPP项目对社会性基础设施投资较少，目前我国的PPP项目更多地投向了经济性基础设施，尤其是投向了交通设施，而社会性基础设施领域则投资较少。4.PPP项目中政府和市场边界不清。5.风险分担机制不合理，如何兼顾效率和公平，是目前学术界广泛研究的PPP课题。柯永建和王守清（2008）对此展开论述，在PPP决策中，中国的公共政策缺乏不同利益之间的博弈机制。政府部门和私营部门在目标，投资收益预期和管理能力方面存在显着差异。不同的主体对风险和风险管理能力有不同的看法，这些不同的看法严重影响参与者处理风险和风险定价的方式。

目前我国经济社会条件下PPP模式存在诸多问题，阻碍PPP模式在中国的推广，造成基础设施建设的更新滞后。诚然作为一种尚未积累足够经验的融资模式，问题不可避免，但更应看到问题背后成因。

首先，中国的PPP模式定义中有一点特色：私人资本向社会资本的扩张包括融资平台公司以外的国有企业和同级政府所有的其他控股国有企业，不再是原有的纯私人资本。虽然学术界尚存在争议，但这一点实际改变了PPP模式的初衷和根本优势：引入私人资本以提高建设和运营效率。当下PPP项目在招标时，国企和私企同场竞技，但明显双方的起点完全不同。国企在获得银行授信额度、利率优惠、贷款期限等方面的优势远远大于私人企业，部分央企由于其关乎国计民生的重要地位，以中央和地方财税收入背书，未充分认识到项目及市场的风险，未掌握项目运营要点时盲目参与竞拍，涉足原本不擅长甚至不相关的行业领域，最终收不抵支，由中央和地方政府买单，PPP项目实际上付出了比正常地方政府融资投资开展该项目更高的成本，而相关企业和负责人甚至不必承担大部分责任。PPP项目初衷即发挥私营企业在专项领域的经验，使市场在资源配置中更好发挥决定性作用，但这些目标从一开始就注定无法实现。应此，要想PPP项目在中国获得成功，正本清源，回归PPP本质，真正发挥PPP的优势。

其次，面临新一轮财税制度改革等与投融资息息相关的大背景变化，完善立法，填补PPP实际中遇到的法律法规的盲区与灰色地带，不断出台更易于实践操作更具有針对导向性的政策制度，为PPP发展提供良好的政策生态环境。在税制中统筹考虑PPP项目的特殊地位，给予相关企业所得税免税期、加速折旧等配套税收激励措施。在解决地方政府债务高的问题上，实现全员预算管理，强调科学精细的预算编制，提高财政资金的效率。中央政府将加强专项转移支付，增加一般转移支付比例，逐步提高国有资本支付比例，编制地方政府预算，更强调地方预算科学化，精细化。实现全员预算管理，提高资金使用效率，改变地方政府行为模式，允许地方政府发行债券；未来官员的经济业绩评估侧重于长期债务风险，并引入债务问责措施，以解决当地债务积压问题。

除此之外，笔者发现，学术界关于PPP文献资料虽然不少展开角度较多，但不少学者也都承认PPP相关理论体系构建依然不完善，许多议题尚存争论，例如PPP风险识别和分类虽然理论研究较多，但目前尚未有理论能够较为全面概括PPP风险：PPP模式主要由VFM评估，但它涉及估计因素如净现值存在较大不确定性，且VFM本身受到较多外界因素的影响，这些因素的逻辑模型尚在构建之中，使实际操作更添难度，需要对评估方式本身进行完善。学术界对于PPP尤其是放在中国经济政策背景下的理论研究，需要不断深化前行。