重大工程项目社会稳定风险评估嵌入机制研究

白鹭

【摘 要】 本文基于社会燃烧理论视角，分析了昆明PX事件中的可燃物、助燃剂、燃点等因素，进而提出要切实建立与完善社会稳定风险评估嵌入机制，使之成为重大工程项目社会稳定风险燃烧事件中的阻燃剂的有效途径：优化风险沟通渠道，加强风险沟通；重视公众与政府风险感知差异，减小感知差异距离；健全公众参与制度，提升公众参与程度；提高政府信任度、增强风险管理能力；完善配套措施，健全体制、机制。

【关键词】 社会燃烧；重大工程项目；社会稳定风险评估嵌入机制；昆明PX事件

一、引言

重大工程项目在我国经济建设发展中有强大的支撑与带动作用。当前，我国工程项目建设领域总体保持稳定，但也蕴藏着许多显性与隐性的不稳定因素。如重大工程项目中涉及征地拆迁、工程移民、环境破坏等社会问题所引发的社会风险、社会冲突已日益凸显，不利于我国改革的稳定与发展。

为有效推动重大工程项目的建设，最大限度地促进经济可持续发展，同时维护社会稳定，切实尊重和保障人民群众的利益，构建一个防范和化解重大工程项目建设中的社会风险防范机制显得尤为重要。为此，党中央及各级政府相继提出并确立了“重大决策社会稳定风险评估机制”（以下简称“稳评”机制）这一指导性政策。在2013年11月召开的十八届三中全会的报告明确提出“创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制。”[1]重大工程项目作为重大决策社会稳定风险评估的重要领域，在中央及各地的积极探索下已推行了近十年，其整体规划虽已初具雏形，也取得了一定的效果，但由于忽视理论基础，不能切实、有效把握重大工程项目中社会稳定风险因素发生、发展的根本原因及其演化过程，由此未能真正将稳评作为实践中的必要嵌入机制而引发的社会风险、社会冲突事件频发。

社会燃烧理论是学科交叉的产物。它将自然科学中的社会燃烧现象及机理巧妙地应用在社会科学领域中，从而为我们提供了更新、更为广阔的视角。它为分析实践中重大工程项目社会稳定风险因素产生、发展的根本原因及其演化过程提供了理论基础，并为如何更有效地发挥辅助决策与规范工作作用，破解重大工程项目中社会稳定风险难题提供了重要思路和充分依据。

二、社会燃烧理论与重大工程项目社会稳定风险

1、社会燃烧理论的核心观点

社会燃烧理论最早是由物理学家牛文元提出，[2]该理论的特别之处是其将风险管理研究中社会风险的爆发积累归因与自然界中的燃烧现象产生进行了相似性类比。它指出，自然界中燃烧现象的要素分别是可燃物、助燃剂和燃点。而相应地，社会稳定风险产生的三要素也在于这三点。其中：（1）“引起社会无序的基本动因，人与自然或人与人之间一定的利益冲突产生的风险因素”即为决定物质是否具备燃烧基础性质的“可燃物”；（2）能够让社会系统的脆弱性加剧、社会风险放大、矛盾更加激化的“脆弱化作用”，如舆论媒体的观点误导，相关谣言的编造传播，信息公开发布的途径和政治制度不完善等因素即为辅助燃烧的“助燃剂”；（3）当酝酿许久的社会风险积累到一定程度时，某种具有规模和影响的突发性事件就会像压死骆驼的最后一根稻草一样，打破社会系统惯有的稳定状态，使其突破固有的临界点值，成为社会风险事件爆发的导火线。上述对社会风险产生归因的基本界定和概念类推为我们研究社会风险的产生，观察探索社会风险的演变以及对社会风险进行先期预警提供了分析依据。

为了将社会燃烧理论的核心观点作出更加清晰化、形象化的逻辑阐释，我们梳理出如下关系图（见图1）。

2、社会燃烧理论对重大工程项目社会稳定风险的适用性

当前，将社会燃烧理论引入社会风险、社会冲突领域的研究已有不少。单飞跃等学者将社会燃烧理论引入了对一般群体性事件发生原因的探讨中。[3]这些学者指出引入该理论，对社会矛盾加以“沸点控制”，是使得一般群体性事件实现科学防范和妥善化解的现实路径，对于维持社会体温正常、确保社会体态正常，非常有益。张佳慧等运用社会燃烧理论分析了网络群体性事件发生的过程，[4]其中特别强调了网络环境特有的助燃剂——行为动员和情绪动员对社会矛盾和突发事件的集合器作用。

杨芳勇学者则是在重大事项社會稳定风险评估领域中直接应用了社会燃烧理论，[5]他不仅关注到了社会风险源从量变到质变的发展累积过程，更是从危机爆发的原因方面做了渐进性的详细阐述。他以该理论作为社会稳定风险评估的理论基础，根据社会燃烧的三要素，建立了测量社会稳定风险的指标体系和评估模型，为重大事项的施行提供决策依据。工程咨询工作者李开孟在投资项目社会稳定风险评估讲座中指出，[6] “社会燃烧理论”可作为重大项目社会稳定风险评估工作的理论指导。他认为其中的自变量是社会稳定风险，因变量是公共危机，当社会稳定风险、社会舆论以及突发事件共同作用时，公共危机由此爆发。在他的研究中虽然分别就重大项目社会稳定风险评估管理中的风险调查、风险识别和风险估计等具体过程环节，论述了如何通过减少燃烧物质、屏蔽助燃剂和控制点火温度等多种途径尽可能规避大规模社会稳定风险事件发生的思路办法，但其提出的政策建议和方法叙述都较为简单，且没有对应路径具体展开论述。上述学者的研究为该理论在社会稳定风险评估领域的适用性提供一定参考依据。

综上，尽管目前该理论在社会稳定预警系统、调控系统或者是突发事件应急模型构建和群体性事件演化的研究中有较为广泛地应用，而且也是取得了一定的成果，但是总体来说，能够将其运用于重大项目社会稳定风险评估领域的还属少数。加之绝大部分的学者或是直接沿用理论提出宏观界定的社会矛盾、社会舆论、突发事件等可燃物、助燃剂、燃点概念，对问题的针对性也明显弱化。因此，这些学者们的运用还是显得相对宽泛浅层，尚没有能将理论中的三要素分析具体到某一专门的研究领域或问题中。此外，这些研究多集中于事件的成因分析，而在应对路径方面的深入、可操作性强的对策建议不够。更为重要的是，现有多数研究是直接将社会燃烧理论与需要研究的问题进行“程式化”配套，多是作定性化的逻辑论述，实证研究分析相对缺乏，正因如此，更是暴露出了理论难以落地，理论应用从原因分析升级转型到机制体制构建层面难度大的研究困境。故而，现有研究对实践的指导意义还略显不足。

本文在现有研究基础上，以社会燃烧理论为观察分析的主视角，为了增强理论应用的适用程度和问题分析的针对强度，密切结合了实践中重大工程项目社会稳定风险的基本特征，首先对社会稳定风险燃烧的三要素作了具体化梳理（见表1），之后辅以昆明PX事件的案例，分析其发生原因、机理，并着重对重大工程项目社会稳定风险防范、化解的应对途径进行机制体制层面的深入探讨。

三、案例分析与讨论

1、案例简介

PX项目是重大工程项目的典型项目，建设规模大，涉及因素众多，且多是被中央和省市政府批准建设的工程项目，影响该类项目的风险因素众多，关系错综复杂，易产生风险的积累效应和多米诺骨牌效应。由于目前对PX的安全性尚无作出定论，因此，让公众毫无心理防备地或缺乏知识接受度时去接触PX，这时他们的心理上很容易对PX项目进行类似法律上常出现的“有罪推定”，甚至还有一些公众还会将视之为洪水猛兽，于是恐慌心理和负面想象频频出现，各种“风波”随之潜藏或应运而生。[7]这种或实质或潜在的环境威胁会遭到项目所在地周边居民反对，具有较强的“邻避效应”。 [8]在该重大工程项目中，政府、项目投资方以及项目周边社区的民众的利益诉求不一致、风险感知存在差异，利益上的冲突与博弈成为显露或潜藏的社会稳定风险因素。以下笔者将近年来引发社会失稳事件的PX項目进行梳理（见表2）：

昆明PX事件是表2中多起PX项目事件中时间距离现在最近的，属于较新的PX典型个案，由于该案例与近年来PX项目中呈现的风险因素的多样性和复杂性相伴而生，因此，在这一研究领域的代表性较强，也更加具有深入探讨的意义。这一事件具体发生在2013年5月4日前后，具体事件是指昆明市公众获知政府即将在距离昆明市不远的安宁市草铺工业园区开工建设可能含有剧毒物质PX的1000万吨炼油重大工程项目，由于公众心理上的难以接受，他们期望政府改变决策意见，多次聚集游行来反对该重大项目，最终直接诱发和导致了大规模群体性事件发生的重大社会风险。2013年6月25日，昆明市政府迫于舆论压力，宣布暂时停止炼油项目建设，完成公众对环保的听证论证，再做科学的社会稳定风险评估，与公众共同协商决定项目是否继续推进。至此，轰动一时的昆明PX事件戛然而止。[10]

2、案例讨论

（1）昆明PX事件中燃烧的可燃物。云南省和昆明市政府作为该项目的核心利益相关者，与周边公众的利益诉求相去甚远。在巨额GDP的利益驱动下，政府前后多次在新闻发布会中称之为 “好项目”，而与此相对，公众则是基于健康权利、环境保护的诉求，从PX项目对身体健康损害和环境造成的影响考虑，认为其是“坏项目”，公共利益与个别利益、长远利益与短期利益的纠葛，格外明显。一个“必须上”，一个“坚决不让上”，这两种截然不同的利益诉求激发起强烈、尖锐的认知冲突，也因此成为该事件中的可燃物因素，它为PX项目的“燃烧”奠定了可燃物的存在基础。

（2）昆明PX事件中燃烧的助燃剂。①风险沟通。小道消息或谣言：公众最初获知该项目的存在是在2012年11月，获知来源是小道消息的传播。之后，因无官方消息的公开，公众在与官方多次尝试沟通却无效的情况下，只好借助于网络媒介发布平台，发声质疑。直至2013年3月底，迫于舆论的多次施压，政府终于表态愿意召开新闻发布会并做出直接回应。结果在这次发布会的风险沟通过程中，政府只是对项目进行了简单的介绍，并没有就之前公众关心的核心问题和具体细节做出回答。缺乏风险沟通机制，风险沟通的不尽人意，反而促使公众对政府的不信任感增强。

媒体传播：近年来，新闻媒体和网络的迅速发展使舆论成为了影响政策制定重要的环境因素之一。更广大范围的人了解微博事件的发展状况的渠道主要是QQ、微博等线上传播方式，因其所具有的实时性、裂变式直播特点，对线下社会中群体性事件的发展有不可忽视的作用。

5月8日，人民日报在微博发表PX项目相关内容，短短一天时间内得到评论上百条。[11]在微博的裂变传递作用下，该日关于PX项目的博文数量达到巅峰，微博舆情数量变化如图6所示。紧接着，5月10日、12日以及17日，以“微博云南”为代表官方政务微博连续发表关于PX项目的最新进展，[12]并表示“PX项目是否上，要听公众”。5月10日，中石油旗下的云南石化有限公司对外召开了安宁炼化项目新闻发布会，5月13日，昆明市随之就中石油云南炼化项目召开了恳谈会。此后，微博上的讨论数量日趋平缓。

由以上事件进展的脉络数据报道中我们不难看出，大数据时代网络资源高度发达，即使是一个普通的用户或是个别媒体对于某个事件的报道也是极其容易引起社会舆论的轩然大波，进而造成大范围的影响，成为社会风险爆发的有力助燃剂。

②公众与政府之间的风险感知差异。在该项目中，十分明显地，昆明市政府出于推动当地经济发展、改善老百姓生活的目的，他们更多的感知到项目的利益高于风险，认为这是个真正的好项目，因此他们对项目的风险感知是较低的，始终在推进对其主导或支持的PX项目。而另一方面，这个在政府眼中的“好项目”却让当地许多老百姓产生危机感、恐惧感，因这种不安而带来的不满意、不认可和不答应就较为集中的体现了官民之间巨大的风险感知巨大差异。基于这种差异性，导致了不同的风险应对行为，使得原本可以在过程中消化、遏止的社会风险不断放大，暴力群体性事件的最终发生。而政府对利益相关公众的风险感知严重忽视，更未意识到风险感知差异的重要助燃作用。

③公众参与制度欠缺。在对昆明PX项目环境影响评价中，官方公开的材料只是表示进行了环境影响评价，而具体的环评过程及细节仍未向公众公示。政府部门与第三方主体是该项目的环评主体，其中作为第三方评估主体的中石油华东勘察设计研究院因其与项目有着直接或间接的关系，其第三方主体的公正性遭受质疑。而作为重要利益相关者，公众在整个评价过程中由于缺乏实质性参与而缺位。