农村养老机构建设运营采用PPP模式面临的挑战和对策探究

邵占文

摘 要 政府和社会资本合作模式（PPP）作為一种新型社会治理工具，运用于农村养老机构建设运营，可以加快农村养老服务业发展，实现农村地区养老民生保障。目前，PPP养老项目在我国的实践还处于起步阶段，面临诸多挑战。推进PPP模式在我国农村养老机构建设运营中的运用，必须建立清晰健全的PPP模式制度体系，提高应用PPP建设运营农村养老机构的认识，培养专业人才破解人才短缺制约瓶颈，提高应用PPP建设运营农村养老机构的认识。

关键词 政府和社会资本合作模式（PPP）；农村养老机构；对策

中图分类号：F294.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.21.044

老龄化是经济社会发展的必然结果，是人类发展的规律。我国2000年进入老龄化社会后，老龄化速度不断加快，我国65岁及以上人口占总人口的比例从2002年的7.3%上升至2016年的10.8%，到2016年，我国65岁及以上人口已达到1.5亿人。受城市化影响，农村年轻人外流，农村地区人口老龄化形势堪忧。根据国家统计局数据，按照常住人口的口径计算，2016年，全国平均老龄化水平是16.15%，其中，农村18.47%、城市14.34%，我国的农村老龄化水平要比城市高出4个百分点。

面对严峻的老龄化形势和养老压力，我国政府积极开展应对人口老龄化的行动，积极推动老龄化事业发展和养老体系建设。但由于农村地区经济和社会发展相对滞后、政府社会保障资金紧缺、土地保障功能弱化等因素，农村地区养老矛盾尤为突出，农村养老机构不仅总量供不应求，而且服务质量有待提高。因此，探索农村养老机构建设运营的新模式和新机制、破解农村养老机构建设运营难题成为迫切需要。

PPP作为一种新型管理模式，不仅具备计划、组织、领导、控制等一般的管理职能，还具备其他管理模式并不具备的职能，如增量融资、利用新技术以及机制创新。将PPP模式应用于建设运营农村养老机构，可以进一步探索农村养老产品和服务供给的发展机制，进而推进制度创新、深化改革、提升资源配置效益。由我国农村养老机构面临的困境，综合考虑人口结构变化、养老市场需求，可以看出PPP模式建设运营养老机构具有巨大的市场潜力。在实践中，我国PPP养老模式也在快速发展。

1 国内PPP养老项目现状

2015年5月，国家财政部、发展改革委、人民银行联合出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，明确在养老等公共服务领域广泛采用PPP模式。2017年8月，国家财政部、民政部、人力资源社会保障部三部委印发《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，鼓励运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革。政策密集出台，我国PPP养老项目也取得了一定进展。

财政部政府和社会资本合作中心PPP项目管理库收录了我国已处于准备、采购、执行和移交等阶段的示范PPP项目，该库收录的项目均已完成了物有所值评价和财政承受能力论证。根据项目管理库数据进行分析，截至2018年5月31日，项目管理库入库项目7225个，入库项目金额达112708.40亿元。其中养老项目109个，占总入库项目1.51%；养老项目金额为881.40亿元，占总入库项目金额的0.78%。与占据主导地位的市政工程、交通运输类项目相比，不仅个数不多，单个项目投资规模也相对较小。

从地域分布来看，109个PPP养老项目分布在全国25个省（市、自治区），其中，山东20个，数量最多，占全部入库项目的18.35%；河南、湖南均为11个，位居第二位；江苏紧随其后，总共9个项目。山东、河南、湖南、江苏四省项目个数占项目总数的46.79%，投资额占全部投资额的64.33%。全国PPP养老入库项目呈现比较集中的状态[1]。

从项目进展来看，PPP养老入库项目分为准备、采购、执行和移交四个阶段。截至2018年5月31日，无一项目进入移交阶段，54个项目处于执行阶段，准备阶段和采购阶段分别有29个、26个项目。其中，有17个处于准备阶段的项目为2013年3月至2016年12月发起的。PPP养老项目工作推进较为缓慢。

2 面临的挑战

分析财政部政府和社会资本合作中心PPP项目管理库信息及相关具体案例可以发现，我国农村养老机构建设运营采用PPP模式还存在以下几点问题和困难。

2.1 法律法规不健全

从国外成功经验来看，采用PPP模式推进公共服务设施建设需要健全良好的法治环境。就目前而言，我国政策体系尚不完备，尽管国务院、财政部、发展改革委均发文鼓励运用PPP模式支持养老服务业发展，但部分政策特别是与农村养老机构建设运营紧密相关的土地、税收等政策与实践存在脱节现象，作为准经营性公益养老服务，需要国家在土地、税收等方面给予支持，急需调整相关政策予以配套。由于缺乏PPP项目专门法，目前PPP项目前期评估、招标等，只能参照《中华人民共和国招标投标法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，但这些法律法规无法全面应对PPP项目建设中可能发生的问题，易造成权力寻租、贪污腐败现象[2]。

对社会资本而言，在没有法律保障的情况下，参与农村养老PPP项目一方面盈利性差，另一方面话语权没有保障，存在政府换届后出现违约等多重风险，社会资本缺乏参与农村养老PPP项目的投资热情。

2.2 思想认识不到位

PPP已成为一些地方政府、媒体常用的时髦概念，相当一部分没有经过PPP模式严格界定和评估的项目，只要沾上政府与社会资本合作的内容，都冠上PPP的头衔，出现了PPP热。部分地方把思想局限在缓解债务压力上，将推广PPP当作又一次“甩包袱”，没有把注意力转向加强监管上，甚至存在畏难情绪。为了应对经济下行的压力，PPP成为了地方政府筹集基建资金、增加投资的主要渠道之一，很多PPP项目“换汤不换药、新瓶装旧酒”，实则为政府变相发债融资抑或用BT模式包装成PPP。任由发展，PPP热潮也许会跟最初的设想背道而驰，最终损害的是政府的信誉、企业的利益，不利于PPP模式的健康有序发展。

另外，部分社会资本方对PPP项目抱有过高的投资回报预期，希望政府给予补贴、税收优惠等，习惯采用传统BT采购方式，赚取工程利润，没有真正依靠自身的专业优势来提高公共产品的供给效率。

2.3 专业人才队伍短缺

尽管国家提倡在养老等公共服务领域开展政府和社会资本合作，各地也在积极推动，但PPP作为公共服务领域新模式，我国采用PPP模式起步较晚，部分地方政府缺乏熟悉PPP项目政策和专业知识的人才。对于项目风险分配基本框架、项目运作方式、投融资结构、回报机制、监管框架和采购方式选择等均有赖于专业机构的专业测算和实施机构的具体谈判。PPP模式推广运用机构队伍不健全，人员力量严重不足，地方政府和项目实施机构既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，实施过程难[3]。

此外，由于政府缺乏专业人才，在前期项目识别、后期运营管理中大都依靠第三方咨询公司，但咨询公司的水平参差不齐，提出的假设和论证往往不符合当地实际，导致项目定位不准，模式选择不合理，最终导致项目进展缓慢，甚至难以落地。

3 对策

虽然国家支持PPP模式应用于养老服务领域，但我国PPP养老项目实践还处于起步阶段，必须在实践中进一步探索和完善相关制度，防止出现“只闻楼梯响，不见人下来”情形，推动PPP模式更好地支持农村养老机构建设运营。

3.1 建立清晰健全的PPP模式制度体系

健全的法规制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，对现行法规政策进行梳理消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，提供必要的法规制度支持，进而营造有利于PPP市场规范、透明、健康发展的法制环境[4]。1）在法律層面上，启动PPP立法或者出台实施意见，明确运用PPP的公共政策理念和法律地位；解决PPP项目运行与现行法律的衔接协调问题，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，立法保障投资人向使用者收费及获得政府补贴的权利，进一步规范PPP模式的运用。2）在制度层面上，完善税收、土地、特许经营、环保、价格等PPP项目相关配套政策，出台支持养老服务PPP项目的税收优惠政策，实行多样化土地供应，保障养老PPP项目建设用地，积极推进公共服务领域价格改革，加快健全养老PPP项目价格调整机制。

3.2 提高应用PPP建设运营农村养老机构的认识

当前，我国农村养老机构建设运营应用PPP模式存在的许多问题与人们对PPP的片面认识具有很大关系。要推进PPP模式在农村养老机构建设运营中的运用首先要转变观念，深刻认识其重要性。1）从老龄化现状和农村养老需求方面，要充分认识到引进社会资本参与农村养老机构建设运营，大力发展社会养老，提高农村养老服务供给水平和效率的紧迫性，切实增强应用PPP模式建设农村养老机构工作的责任感和紧迫感。2）从PPP模式内涵方面，要全面理解PPP模式的内涵和重要意义，不简单地把它作为农村养老机构建设运营的融资工具，更要把它作为一种社会治理工具。通过采用PPP模式，让社会参与养老服务的供给，借助社会资本方的创新意识和管理技术提高农村养老服务的质效[5]。3）从采用PPP模式建设农村养老机构实际操作层面，要精准识别项目，科学论证项目可行性，合理选择运作模式，严格物有所值评价，加强绩效考核评价，防止伪PPP模式。

3.3 培养专业人才破解人才短缺制约瓶颈

在PPP业界，流传着一句非常有名的话——PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻。从中可以看出PPP项目是政府和社会资本方长期的合作，而且涉及担保、税收、合同、特许权等多方领域，需要熟悉掌握法律、金融、项目管理等专业知识的复合型人才。人才是PPP项目能否顺利实施的保障，是养老服务质量的关键，因此必须下大力气培养专业人才。一方面，要鼓励各类市场主体开展业务人员培训，大力培育养老服务PPP模式专业人才。政府也要通过内部机构改革，整合专门力量，具体承担PPP推广职责，提高PPP运作专业水平和能力，对PPP项目建设运营进行全方位有效的监管。另一方面，要加快培训专业的养老服务从业人员，加强养老服务人才队伍的建设，从而提高农村养老的服务品质。

参考文献：

[1] 李秀辉，张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002（2）：52-55.

[2] 贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）：2-10.

[3] 王海霞.PPP模式应用于我国养老机构建设的研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[4] 关鑫.PPP模式在养老机构建设中的应用研究[D].大连：东北财经大学，2013.

[5] 陈辉.PPP模式手册：政府与社会资本合作理论方法与实践操作[M].北京：知识产权出版社，2015.

（责任编辑：刘昀）