我国体育公共服务多元主体合作供给的困境与出路*

宋 浩

(东莞职业技术学院，广东 东莞 523000)

1 我国体育公共服务供给模式演进

1.1 政府供给模式

政府供给是提供体育公共服务的一种重要方式。政府供给模式是政府对体育公共资源进行严格的控制，社会公众与团体参与公共服务供给受到限制。我国在改革开放之前，受计划经济的影响，政府供给模式是该时期主要的供给模式。1952年，我国成立中央人民政府体育运动委员会，致力于“发展体育运动，增强人民的体质”，1954年改称为“中华人民共和国体育运动委员会”，实施委员制，贺龙当选为委员会主任，并在全国县级以上城市逐步设立了各级体育运动委员会，受同级政府与上级体委领导。经过一段时间发展，我国在体育组织管理上形成了行政部门、军队系统与全国体育总会的体育管理体系，标志着我国体育行政管理体系初步形成。加强体育公共服务，促进多元化体育服务体系建设，推动全民健身是体育行政部门的主要职责之一，但是受计划经济和行政指令的影响，各产业体育协会、社会群众体育组织在发展过程中逐渐失去了组织管理竞技体育、群众体育和提供体育公共服务的职能作用，国家体委实际包揽了国家体育事业各个方面的工作。政府供给模式有利于发挥制度优势，集中力量攻克体育公共服务中的重点项目，对我国体育事业发展起到了积极作用。到1978年，我国共形成非标准化体育设施22802个。

1.2 市场机制形成与社会组织发展

体育社会组织方面，我国体育社会组织数量呈现不断增长趋势，截至2012年底，全国共有体育社会组织23590个，其中体育社团15059个，体育类民办非企业单位8490个，体育基金会40个。未登记体育组织近年发展迅猛，成为体育社会组织体系的丰富、完善和补充，主要形式有全民健身活动站点、网络体育组织等。全民健身活动站点是群众自发形成、自愿参加、自我组织，具有相对固定的健身场地设施，由社会体育指导员开展志愿服务，定时开展健身活动，并形成一定规模的体育社会组织，截止到2010年，全国共有25万多个。互联网技术的快速发展和普及催生了网络体育组织，据不完全统计，全国已有80多万个。体育社会组织逐渐发展成为一支提供全民健身公共服务的一支重要力量，在助推全民健身事业发展的同时，也增强了自身活力和社会影响力，不断夯实发展基础。

1.3 多元主体合作供给模式生成

我国体育公共服务多主体合作供给模式即是对日益增长的公共体育服务的需求的响应，也是单一主体供给“失灵”的结果。随着社会经济的发展，人民的生活水平逐渐提高，对体育公共体育服务需求也越来越大。但是截止到2015年底，我国人均体育场地面积仅1.57m2，远远低于美国与日本；社区公共体育服务设施人满为患，学校体育场馆对外开放程度不高，体育公共服务设施与场地远远不能满足人们的需求。体育公共服务需求的变化以及供不应求的状态倒逼我国供给模式的转变，要求多元供给主体通力合作，提高供给效率。

2 我国体育公共服务多元主体合作供给模式的困境

2.1 缺乏对市场化的认识，导致合作低效率

毋庸置疑，在世界各国，市场化是体育公共服务改革与创新的基本方向之一。体育公共服务供给最重要的问题是要区分政府责任的市场化与体育公共服务提供机制的市场化。政府责任的市场化是把政府职责范围内的任务推向市场，体育公共服务提供机制的市场化是强调政府责任的情况下，将体育公共服务的生产过程市场化，通过市场竞争来降低成本，提高供给质量与效率。

然而，我国体育公共服务供给主体边界界定不清，对市场化认识不足，一些地方政府将体育公共服务市场化改革理解为政府责任的市场化，将体育公共服务市场化等同于私有化，认为将体育公共服务推向企业等市场主体就完事大吉。许多领域的所谓市场化改革在推行之初，本身就源于政府财政拮据的大背景，因而具有政府卸载财政包袱的意味。近年来，一些地方政府热衷于市场化的一个重要原因就是出于财政方面的考虑，即通过出售公有企业，增加财政收入，同时减少财政负担，缩减政府开支。由于对市场化存在认识误区，导致在实践中，各地区、行业与职能部门并没有深入领会和把握市场化的实质内涵和实施方式，改革仍处于单项推进、局部试点的探索阶段，体育公共服务供给模式的改革缺少明确的改革目标与战略部署，导致各地区、各行业与各部门自行其是，合作效率低下。

2.2 政府职能转变滞后

社会主义市场经济体制的确立及深入发展，导致了中国政治、经济与礼会关系发生了全方位、深层次的变化。随着政企分开、政社分开，政府管理公共事务的领域被重新调整和确认。目前企业和各种社会组织成为民间社会发展的重要力量，为体育公共服务供给模式改革创造了一定的社会条件。但是，从现行的我国体育公共服务制度安排看，公共服务供给主体单一的问题并没有从根本上得到解决，政府仍是主要的供给者，企业和社会组织的作用还远远没有得以发挥，仅仅处于补充地位。

体育公共服务供给主体单一的问题，从根本上说，源于政府转变职能进程缓慢。长期以来，我国体育公共服务主要采取政府供给的模式，政府既“掌舵”又“划桨”，既当“裁判员”又当“运动员”。政府对体育公共服务的全部包揽不仅需要投入大量的人力物力和财力，而且会导致政府部门机构臃肿，降低运行效率。在具体实施过程中，由于各行为主体的角色缺乏清晰的定位，政府与企业、社会组织的边界模糊，企业与社会组织参与体育公共服务供给不仅存在一定的门槛，而且缺乏有效的激励，最终导致长期以来体育公共服务单一主体供给，供给质量与效率得不到有效提升。

2.3 法律法规不健全

体育公共服务供给模式改革与创新，需要得到法律支持，而中国相关法律体系建设严重滞后。当前中国体育公共服务公私合作供给的实践探索，面临的一个突出问题就是相关法律法规不健全。目前，关于体育公共服务供给方面的法律主要是国务院的规定、条例和决定等文件，并没有形成权威性的法律文件。在具体操作过程中，企业投资体育公共服务并非是对所签订的法律合同缺乏信任，而是基于对当地政府的信任。一旦政府领导人更替或是修改、中止合同，双方合作就会受到影响。法律保障缺失所带来的巨大不确定性，使私营部门的参与受到极大限制。为推进社会组织与私营机构参与公共服务供给，一些地方政府及政府部门出台了相关的政策，然而，这类政策多数以红头文件方式发布，不仅效力低，而且随意性很大。法律体系滞后已经严重制约了社会组织参与体育公共服务供给的实践进程。

3 我国体育公共服务多元主体合作供给的出路

3.1 深化行政体制改革

要顺利推进公共服务供给模式改革，构建公共服务多元主体供给模式，首先就要深化行政管理体制改革。只有深化行政管理体制改革，优化政府组织结构，理顺权力运行机制，才能切实推动政府职能转变，进一步明确并强化政府的公共服务职能，从而充分发挥政府在公共服务供给中的主导作用，为公共服务供给模式改革创造良好的体制环境。

20世纪80年代开始，我国开始推行行政体制改革，有效地推动了政府职能的转变。联系体育公共服务供给模式改革的迫切需要，当前深化政府管理体制改革的核心任务是稳步推进大部门制改革。实行大部门制改革，即是建设服务型政府的必要途径，也是市场经济发展的必然要求，同时也回应了我国体育公共服务多主体合作供给中存在的系列问题。

3.2 切实有效构建多主体之间的合作关系

首先，要转变思想观念，各行为主体要充分认识到体育公共服务合作供给的重要性。充分认识体育公共服务合作供给的重要意义。观念是行为的先导，有什么样的观念就会产生什么样的行为。体育公共服务供给过程中，政府应该转变对所有体育公共服务包揽旗下的观念，充分考虑到企业与社会组织在体育公共服务供给过程中的作用；企业摆正位置，意识到完善的体育公共服务供给离不开企业的参与；社会公众提升体育公共服务供给的参与意识，并对体育公共服务供给进行监督，提高供给质量。

其次，明确各参与主体的责任，特别是政府与各参与主体的责任关系。在体育公共服务供给过程中，要明确政府与企业、社会公众的责任关系。明确哪些体育公共服务项目是政府必须完成的，哪些应该交由市场和社会。充分发挥市场与社会机制的作用，实现公共服务供给模式从政府直接提供向政府购买公共服务，企业与社会充分参与，政府实施监督与评估转变。在此过程中，政府工作重心由提供公共服务转变为了解人们群众对体育公共服务的需求、制定体育公共服务发展规划、明确体育公共服务的实施标准、加强对体育公共服务购买方的监督。操作上，通过契约明确各主体的责任关系。

最后，完善市场机制，发挥市场机制的纽带作用。完善的市场机制是体育公共服务多主体合作供给的重要前提。市场机制的完善一方面构建起了政府与企业、社会组织沟通的桥梁，另一方面能保证各企业公平公正的参与市场竞争。只有完善市场机制，才能充分激励企业与社会组织参与体育公共服务供给，形成政府与企业、社会信赖的合作伙伴关系。

3.3 制定完善相关法律与配套制度

当前中国体育公共服务供给方面的法律依据以行政法规、规章为主，没有一套系统规范的法律体系，体育公共服务供给模式改革缺乏有力的法律保障。中央层面，尽快完善体育公共服务供给的法律法规，从法律的层面保障各主体参与体育公共事务供给，做到有法可依。各地方政府可在统一法律规范下，根据本地区实际，制定和实施相应的地方性法规。制定完善相关法律法规，要切实贯彻法律面前一律平等的原则。在体育公共服务公私合作供给过程中，法律应明确公共部门与私营部门两者间的关系，切实保障合作各方的正当权益。政府在体育公共服务供给中的角色是多重的，既是体育公共服务的合作提供者，又是制度规则的制定者和监督者。在体育公共服务供给过程中，法律要赋予企业与社会部门申诉的权利，强化对体育公共服务供给的法律审查，在法律框架下确保各主体平等参与合作。

4 结语

我国体育公共服务供给经历了政府垄断供给、市场机制形成与体育社会组织发展、多元主体合作供给过程。我国在改革开放之前，受计划经济的影响，政府供给模式是该时期主要的供给模式。由于政府供给模式存在缺乏激励，监管不足等问题，导致体育公共服务供给经常出现供给短缺、服务水平低等情况，有必要引入市场机制参与体育公共产品供给，发挥社会组织和私营部门等在公共产品供给中的应有作用。面对着国内国际新形势，我国体育公共服务供给出现了新的变化，一方面加强了体育公共服务供给市场化建设步伐，另一方面积极培育体育社会组织发展。体育公共服务多主体合作供给模式即是对日益增长的公共体育服务的需求的响应，也是单一主体供给“失灵”的结果。政府、市场与社会部门的“失灵”也使多主体合作成为必然。然而，我国体育公共服务多元主体合作供给模式仍然存在着困境，如合作效率低下、政府职能转变滞后、法律法规滞后等问题。深化行政体制改革，切实有效构建多主体之间的合作关系、制定完善相关法律与配套制度是解决上述问题的关键。