提升内部审计质量实现国有企业内部审计闭环管理

（中国财政杂志社北京100036）

所有权和经营权分离后，经过不断的改革发展，我国大型国有企业集团内部审计取得了一定成效，通过各类审计及时发现问题、有效降低或化解企业风险，直接为企业节约资金、挽回经济损失，为管理层科学决策和改进经营管理提供了大量有价值的参考信息。但是也存在一些问题急需完善和解决。本文以A国有企业集团公司为例，分析其内部审计现状和问题，针对问题提出一些建议，希望对实务工作者有所帮助。

一、A集团公司内部审计现状

A集团公司是较早成立设置内部审计岗位的北京市属国有企业之一。经过多年的发展和管理需要，A集团公司已经摸索出一套适合自有特色、自行系统的内部审计管理模式。

（一）A集团公司本部的内审机构

A集团公司按照统一领导、分级负责、下管一级的原则建立内部审计体系。2014年，A集团公司设置了审计监事部，共配备5名专职内部审计人员。按照现代公司治理结构要求，董事会下设5个专门委员会，其中审计委员会对口管理审计监事部。审计监事部承担内部审计和A集团公司向下属企业派驻监事会的双重管理职能。审计监事部设置了4名监事会主席，部长为其中1名监事会主席，另外3名是从所属二级企业中调任的企业负责人或主要经营者。专职审计人员，除审计岗位外均在监事会中担任监事。

（二）所属企业内部审计组织体系建设情况

对于内部审计机构设置、内部审计人员的配置，A集团公司对所属企业并没有硬性要求。A集团公司所属24户二级企业中，设有内部审计机构的有4户。A集团公司一般由内部审计人员独立完成内部审计各项工作任务，不聘请外部审计机构。在开展项目审计时，在审计资源配置短缺的情况下，A集团公司通常采用从下属企业抽调专职内部审计人员组成项目小组的方式完成资源配置。

（三）内部审计内容

A集团公司由于历史原因及目前经营管理需要，主要审计内容有预算管理审计、主要经营者经济责任审计以及其他专项审计等多项业务。预算管理审计主要是针对A集团公司所属二级企业全面预算管理的遵循性、重大预算偏差、决算合规性与真实性综合性审计，审计结果作为考核所属企业预算考核参考值之一；经济责任审计是A集团公司主要的内部审计项目之一，主要是离任经济责任审计，通常由党委组织部根据干部调动的情况向内部审计部门出具审计委托书，对于所属企业负责人的监管，基本做到了“凡离必审”。

二、A集团公司内部审计存在的问题分析

A集团公司内部审计部门自成立以来不断完善内部审计管理制度体系，改进内部审计工作程序、方式方法，有效发挥了积极的内部审计监督作用。但受企业发展及管理水平等多方面因素的限制，仍存在需要进一步探讨的地方。

（一）机构设置不健全，现有机构未发挥应有作用

A集团公司要求，“二级企业要根据自身发展情况建立和完善内部审计组织体系，其机构设立及人员配备需满足审计对集团资产的覆盖要求。三级及以下实体经营控股企业，销售额或资产总额超过1亿元的，应设置独立的审计机构；销售额或资产总额在3 000万元—1亿元的，应设置专职审计人员；其他应设置专职或兼职审计人员”。按规定，A集团公司24户所属企业应设独立内部审计机构15户，可以不设立独立审计机构但应配置专职内部审计人员的企业9户。但实际情况是A集团公司只有4户设立了内部审计机构，专兼职内部审计人员56人，其中专职内审人员8人（含A集团公司本部的4人）。由于机构设计不健全、人员配备不到位，大部分企业无法开展内部审计相关工作，更谈不上发挥内审的内部监督作用。另外，A集团公司成立了内部控制与审计监督管理委员会，在董事会办公室的指导下负责内部控制与审计监督委员会的日常联络和会议组织等工作。但是2010—2016年，内控与审计委员会未曾召开相应的会议，并未就内部审计部门在与被审计单位有争议时做出应有协调处理工作。

（二）内部审计制度不健全

目前，A集团公司的审计制度有内部审计工作管理办法、企业负责人经济责任审计。但是有些条款不够清晰，未对整改方案是否需要经过上级部门的审核、整改的时限要求、整改检查期间、是否出具整改报告、整改检查结果运用渠道等作出详细要求。另外，A集团公司尚未建立审计底稿规范、审计报告、审计结果公示、审计整改、审计档案管理等多项制度。在制度体系中，并未形成内部审计的闭环管理。

（三）内部审计内容单一

A集团公司目前主要审计内容为预算管理审计、经济责任审计（离任为主）、以预留费用为主的专项审计，审计内容、形式单一，未能与时俱进开展紧跟经营管理需要的内部审计项目，限制了内部审计的发展。比如2011年—2016年，A集团公司及所属企业从国家、北京市等各级政府部门取得项目资金共计3亿元，但A集团公司尚未开展过投资项目的效益审计。随着部分主业板块的衰落及房屋租赁、科技孵化器业务的兴起，A集团公司及时制定了房屋租赁管理办法、关于加强房屋租赁合同法律风险防范的指导意见等多项制度规范所属企业的房屋租赁行为，但内审部门并未就相关制度的执行情况开展遵循性审计，A集团公司未准确掌握所属企业的房屋租赁情况。

（四）未跟踪检查后续整改工作

目前A集团公司整改工作的流程是：下发审计结果通知 （在下发文件中明确要求根据审计报告反映问题提出审计整改方案）——企业制定审计整改方案——上报A集团公司备案——被审计单位上报整改报告——整改结果后期检查。但是A集团公司内审部门并不审核或审批被审计企业的整改措施，整改措施是否确实可行，对是否能改正审计报告中提示的问题以及是否能规避审计提示的风险缺少发言权。A集团公司对审计整改过程未加以监督，亦未开展真正意义上的整改检查。

三、增强大型国有企业内部审计的建议

（一）拓展审计深度与广度，逐步实施国有资产审计全覆盖

对于如何使内部审计内容多元化，逐步实施国有资产审计全覆盖，充分发挥内部审计职能，避免内部审计的边缘化，笔者建议如下：

1.审计内容多元化，积极开拓增值型服务业务。随着企业的发展，新时代下的经济发展形势对内部审计提出新的任务和新的管理需求。内部审计要与时俱进，根据企业发展状况和管理需求，积极主动调整自身的职能定位、工作内容。根据监管需求，内审部门可结合公司业务，开展不同的项目。只有紧跟企业管理需求，适时开展内部审计项目，及时反映所属企业的经营管理状况，为经营管理层决策提供准确信息，才能充分发挥内部审计的监督职能，“有为才有位”，方能避免内部审计的边缘化。

2.根据企业成长周期，开展不同经济业务。企业处于的成长周期不同，则业务特点也不尽相同。对所属企业的监管过程中，可以按照被审计单位所处的不同成长周期安排不同的审计内容。在企业建设、发展阶段，企业各项业务处于初创或发展阶段，开展以企业财务收支合法合规为主，以企业制度的健全性、制度条款设计的合理性、制度执行的有效性为辅的（期间）费用支出专项审计就很有必要；在成长阶段，企业的快速发展会面临内外部潜在风险，以企业业务流程风险控制为主的内部控制审计则是较为合适的；在成熟阶段，以如何进一步提高企业业绩为目标的绩效审计、如何进一步提高销售收款避免应收款项居高不下的应收款项管理状况专项审计，均是可行的；在衰退阶段，以摸清家底为主要目标的全面审计是较为合适的，为日后资产重组或整体出售做好前期准备工作。

（二）多项并举，提高内部审计质量

首先，大型国有企业通过不断完善各项经济业务的管控流程，设置合理职能机构，分清权责，完善企业内部控制，保证各项业务流的有效执行。同时允许内部审计部门负责人列席有关经营会议、保证其熟知企业经营管理理念、及时动态了解经营管理信息，并保证必要的审计经费。其次，内部审计部门在开展内部审计项目时，结合企业整体发展战略目标，将审计工作重心向前转移，即由事后全面评价监督向事前防范、事中全程监控转移。对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，是符合当前国家对国有资产实行审计全覆盖的监管要求。最后，内部审计部门加强与外部审计力量的合作，在考虑成本效益的原则下，适当运用外部审计力量，加强内外部审计知识和经验的交流，有助于提高内部审计质量。

（三）提升后续整改质量，形成闭环管理

为确保审计整改措施的准确性、针对性，内审部门应加强对整改措施的审核作用，即对被审计单位的方案应实行审核制，而非备案制，对无法达到整改目的的整改措施提出调整意见，由被审计单位调整后再次上报。如果审计整改过程超过3个月，为使上级内审部门动态跟踪审计整改情况，可每季度向上报整改进展情况。在被审计单位上报审计整改报告后，内审部门应定期开展审计整改情况检查，对整改结果做出点评，必要时出具整改检查报告。业绩考核部门可以将审计整改工作纳入考核体系，提高被审计单位整改的主观能动性，并最终形成内部审计的闭环管理。