PPP项目新政对建筑央企的影响及应对策略

□（中电建路桥集团有限公司 北京 100048）

在国家大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式以来，该模式在稳增长、促改革、调结构、惠民生和解决基础设施与公共服务供给方面均发挥了巨大的推动作用，但在快速推进中，也出现了一些不和谐的因素和亟待解决的问题。2017年以来，国家相关部委密集发布了规范PPP长远发展的一系列重磅政策，对各公司后续参与PPP市场产生了深远影响，尤其是建筑类央企。建筑央企如何面对这些新政并寻求破解之道，以期得到更好更快发展，需要认真分析和深入研究。

一、PPP项目新政策的出台背景

（一）全国金融工作会议强调防风险、去杠杆。2017年7月召开的全国金融工作会议指出防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，再次要求把国有企业降杠杆作为重中之重。同时强调地方政府要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，实行终身问责。

（二）民企参与PPP项目的比例逐年降低。据PPP项目咨询服务机构荣邦瑞明旗下PPP有例提供的数据显示，2015年1月至2017年11月近三年中成交的PPP项目中，在投资规模占比中，民营企业占比急剧递减，分别为47.3%、23.9%、19.1%。而中央企业和地方国企大幅攀升，分别为53.6%、76%、80.6%。民营资本作为非公有制经济的代表，本应是第二个“P”的主力，现在却沦为“配角”，未能真正发挥预想的作用。

（三）地方政府滥用PPP项目变相融资。2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）发布之后，地方融资平台的不规范操作受到限制，在经济下行压力下，部分地方政府借PPP变相举债，增加了地方政府债务风险隐患。原本国家推广PPP的目的是化解地方政府债务，但不规范操作之下地方债不降反增。

（四）PPP项目实际开工率较低。截至2017年6月末，财政部PPP中心统计显示入库项目落地率仅为34.2%。落地项目虽已签订了PPP合同，但因项目前期资料不全、融资困难等，实际开工建设的项目很少。

二、PPP项目新政策深度解析

（一）近期出台的相关政策。2017年以来，国务院及相关部委针对PPP项目发展过程中存在的 “地方滥用PPP”、借PPP变相融资等不规范操作问题，以及为规范中央企业有序参与PPP项目并有效防范经营风险，相继出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）、《加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）等一系列管控文件。同时，有些省一级的地方政府也出台了区域内PPP项目实施的管理文件。

（二）各项政策的核心条款解读。

1.对政府融资行为划定红线。财预[2017]50号、财预[2017]87号、财办金[2017]92号文均提到坚决打击政府各种变相举债行为、防止PPP异化为新的融资平台的决心，围追堵截政府借道PPP的各种违规行为。明确要求：地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金；严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；政府或政府指定机构不得回购社会资本投资本金或兜底本金损失；政府不得向社会资本承诺固定收益回报；政府及其部门不得为项目债务提供任何形式的担保。

2.严格新入库项目标准。财办金[2017]92号文确立了PPP项目合规的新高度，对项目合规性的重视前所未有。不适宜采用PPP模式的、前期准备不足的、无按效付费机制的项目都将禁止入库。

3.集中清理已入库项目。针对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式、不符合规范运作要求、违法违规举债担保和未按规定进行信息公开等已入库项目都将面临清理。

4.严控央企PPP投资规模和负债率。国资发财管[2017]192号文对央企PPP业务上限进行了严格设定，要求纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。

5.央企“明股实债”型股权资金被禁止。国资发财管[2017]192号文提到在股权投资时，不得通过引入“明股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险；在股权合作中，不得为其他方股权提供担保、承诺收益等。

6.央企出表业务将严格受控。国资发财管[2017]192号文要求对PPP项目按照“实质重于形式”原则确定合并范围，使未来会计认定可能从紧，央企通过股权融资实现出表将变得更加困难。

7.资管新规对PPP项目股权融资将产生制约。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发[2018]106号）和《中国银监会关于规范银信类业务的通知》（银监发[2017]55号）对融资通道均进行了约束和规范，资管新规对资管业刚兑、资金池、错配、嵌套、通道、杠杆等传统业务模式形成重创，同时造成PPP结构化融资受限，将对PPP项目资本金融资产生较大影响。

8.鼓励PPP项目开展资产证券化。国家发展改革委、证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698号）和财政部《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金[2017]55号）均鼓励支持PPP项目开展资产证券化，且重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、长江经济带等国家战略的PPP项目开展资产证券化。此举对加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。

三、建筑央企面临的风险与机遇

（一）建筑央企面临的风险。

1.存量项目不合规的风险。（1）现有项目被清理出库的风险。该类项目一旦被清理，前期的投资成本及相应收益都存在很大的收回风险。这类项目需要建筑央企提前做出预案，做好与政府长期沟通谈判的工作。（2）现有项目需要整改调整的风险。该类项目虽不直接清库，但整改工作对项目的投融资建设也将产生重大影响。首先是融资工作将会中断，项目不能顺利建设。其次是合同变更的艰难谈判，甚至出现利益损失。

2.市场开发的风险。（1）新政出台后，短期内推出的合规PPP项目势必减少，而在国家鼓励民企参与PPP项目的政策指引下，市场竞争将会更加激烈，建筑央企获取项目的难度加大。（2）PPP项目均由央企集团本部统一管控，项目审批流程会拉得过长，可能导致不能满足投标时间要求，而不得不放弃一些项目。

3.可持续发展的风险。（1）PPP业务投资空间受限。新政要求央企PPP项目的净投资不得超过上一年度集团合并净资产的50%，依据各建筑央企现有净资产规模，结合累计已投资PPP项目所耗用的资本金等，各建筑央企的PPP业务规模将很快触及到天花板。（2）项目盈利的风险度大幅增加。新政要求强化PPP项目按效付费机制，未来所有项目建设成本必须参与绩效考核，且挂钩率不得低于30%。这极大地提高了运营难度和风险，一旦考核不达标，建设成本及收益将无法足额收回，项目是否盈利存在较大的不确定性。（3）市场份额可能会逐步缩小。受投资规模和自由资金的限制，建筑央企未来在PPP市场所占份额可能会越来越小，可实施项目规模将不足以支撑公司的发展定位和战略目标，后续的快速持续发展将是一个难以逾越的课题。

4.资金链断裂的风险。在建项目一旦因不合规而被迫中止，或清理出库，则已完成的投资及对应收益将很难及时收回，项目会面临较大的资金压力，甚至会出现无法按期偿还银行贷款的风险。

（二）建筑央企面临的机遇。

1.项目投资风险会降低。随着国家针对PPP项目一系列政策文件的出台，PPP项目的合法合规性日趋完善，也为企业参与PPP项目提供了良好的法律保障，未来PPP项目的运作将更加合规，地方政府违约风险将显著降低。

2.加快培育PPP项目运营能力。现阶段，在PPP项目领域，建筑央企最大的优势在于融资和施工能力，而非运营能力。新政的出台，绩效付费挂钩30%的比例，要求企业必须提升PPP项目专业化运营管理能力或通过引入专业化管理机构，确保项目高效运营，从而更好地将投资转化为效益。

3.通过资产证券化等方式盘活存量项目。国家出台了一系列支持PPP项目资产证券化的文件，这为建筑央企运用资产证券化等财务手段提前收回PPP项目投资本金和收益创造了有利条件。

4.金融机构可能创新出符合PPP市场的股权产品。目前建筑央企还是PPP市场的龙头，也是金融机构最优质的客户群，相关PPP项目政策的出台以及资管新规的影响，将会倒逼金融机构创新出符合监管政策和市场需求的股权融资产品。

四、建筑央企的应对策略

（一）提前筹划存量项目化解风险的对策。建筑央企需尽快梳理现在所有的PPP项目，对照新政策分析其存在的各种风险，提前应对，做到未雨绸缪。积极配合政府做好相关的整改工作，当出现争议较大的合同纠纷时，及时聘请相关律师事务所介入。

（二）谨慎选择投资项目。建筑央企在PPP投资规模和融资双重受限的情况下，对项目的选择务必精准，注重“经济性”，坚持质量第一、效益优先的原则，坚持优中选优，不浪费有限的资源。为了保证项目融资能够真正落地以及满足后续资产证券化提前收回投资的条件，建筑央企应要求各子企业市场开发时只选择财政部项目库和发改委项目库的项目，同时需重点筛选符合公司发展方向、具备竞争优势的项目，坚决放弃不具备经济性的项目以及付费来源缺乏保障的项目。

（三）大力提升权益资本，破解投资上限困境。一是择机启动公司股票定增计划，适时推动债转股工作，提高资本运作能力，为提升公司投资空间做好支撑工作。二是适时申请启动混合所有制改革，引入股权投资者，拓展资本金来源的新模式。三是积极争取有利时机，通过发行永续债、优先股等金融工具，扩充权益性资本。

（四）寻求基金等金融机构联合投标，化解自身资本金不足的问题。建筑央企在项目投标阶段即寻求借助基金、财务投资人等外部资本的机会，降低自身资本金出资比例，达到不并表的同时以小比例投资带动大额施工总承包的理想目标。

（五）盘活存量资产，拓展发展空间。现阶段建筑央企属于重资产单位，资产变现能力极弱，为突破发展空间限制，建筑央企有必要通过各种金融手段加快处置一些存量资产，如PPP项目股权转让或资产证券化等，不仅可以释放出新的投资空间，还可以大幅提升资产流动性。

（六）积极寻求地方国企及民企等优质合作伙伴。PPP新政之后，央企在项目的收益指标、投资规模、明股实债、合并报表等方面，都将受到更加明确和严格的限制，为实现公司的持续良好发展，建筑央企需主动对接有实力和区位优势的地方国企和相关民企，通过联合投标及合同条款的设计等方式实现优势互补，互利共赢，共同做大市场份额。

（七）提升运营能力，降低项目运营风险。PPP新政策从以前的重建设轻运营向轻建设重运营的方向转变，并将建设成本与绩效考核的挂钩率不低于30%作为硬性标准，无疑加大了运营风险。所以建筑央企需通过合资、合作、收购等各种方式加快提升PPP项目的运营能力，减轻运营风险。

五、结束语

近期出台的PPP政策主要还是以遏制地方政府隐性债务增加及防范各种金融风险、经营风险为主要导向。财政部等部委推广PPP工作的初心并没有变，只是工作重点从最初的强调项目又快又好落地，转向了强调规范发展和防范风险。建筑央企在政策调整中，需要理清思路，稳中求进，并结合自身比较优势，主动出击，以有所不为的智慧，有所为的勇气，促进企业良好健康地快速发展。