用治理结构转型弥合干群裂痕

【摘要】长期以来，政府给人们的印象之一是神秘性和封闭性，普通民众不知道政府是如何运作的，易对政府产生疏离感和不信任感。因此，要使群众信任政府和干部，就必须走近群众，让群众理解政府，提高政府回应群众诉求的能力，进而弥合干群之间的裂痕。

【关键词】治理结构 民生事业 政务公开 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

人们时常发现，很多干部都觉得自己很忙碌和很敬业，想方设法把份内的事情做好，而群众却不买账，认为很多事情政府都没做好。到底是哪里出了问题？

我们需要认真反思中国的国家治理结构和模式，适应经济社会发展新形势的变化，以治理结构转型推进国家治理体系和治理能力的现代化，从而弥合干部和群众之间的裂痕。

重塑發展价值理念，实现经济发展与民生事业的常态均衡

过去很长时间，各地方政府“GDP挂帅”，片面的经济政绩观支配着中国的发展模式，造成经济建设与民生建设之间的不均衡，这是导致各种矛盾和群体性事件增多的重要原因。党的十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这是对中国国情的高度概括。为此，我们首先需要认清新时代人民对美好生活的需求究竟是什么。

过去，我们主要追求温饱和物质需要。随着时代的发展，人们逐渐追求更高品质的生活，如良好的居住环境、健康和长寿、子女的教育和培养、生活没有后顾之忧、有更多的休闲时间等。可以看出，在新时代，人们对美好生活的追求与政府提供的公共服务即民生事业息息相关。

经过40年的改革开放，中国经济获得了巨大发展，成就惊人，而民生事业和公共服务仍是我们的短板。国家财政部网站数据显示，2017年全国财政一般预算支出为203330亿元，而狭义民生支出（教育、社会保障和医疗卫生支出）只占财政总支出的34.26%。在大部分西方发达国家，这方面的支出会占50%-70%，如德国仅社会保障支出就占财政支出的45%左右。财政投入的不足是造成上学难、看病难等社会问题的重要原因。在教育、医疗、住房、养老等民生问题没有得到较好解决的情况下，群众会认为干部干事的重点不在民生上，而是将心思用在一些“政绩工程”“形象工程”方面，如为了举办某个赛会活动或其他一些庆典、会议，大兴土木，各种演出活动搞得美仑美奂等。在这种情况下，干部和群众在认知上就难免存在反差。

笔者认为，造成经济发展与民生事业之间不均衡的现象与我们强调的“效率优先，兼顾公平”的发展价值取向密切相关。在经济发展的初期，这样的价值偏好可以理解，但当经济社会发展到更高层次时，就需要进行检讨和重新思考了。这时，应当由“讲究效率，注重公平”的均衡价值取向代替过去的非均衡价值取向。只有真正实现了这一转变，才能改变过于偏重经济发展的绩效观，也才能促使政府和干部将更多的精力放在民生事业方面，并通过加强相关制度建设保证民生事业的发展，让普通群众真正感受到国家发展带给自己的“获得感”。

改革自上而下的压力型体制，赋予基层政府更多的自主权

在当前中国治理体制下，上级通过发布规定、意见、通知、函件等下达任务，如果下级政府没有完成目标和任务，上级政府就会通过相关的考核机制实施制裁，还会动用“一票否决”。有的基层政府头上竟然同时顶着40多个“一票否决”的事项，被压得喘不过气来，而对群众迫切需要解决的问题则有心无力。

因此，必须改革这种单纯的自上而下的治理体制。党的十九大报告中明确提出要“赋予省级及以下政府更多自主权”。宪法第107条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业”。宪法还规定地方各级人民代表大会是地方最高国家权力机关。因此，要根据这些原则，真正将地方政府的自主权落到实处。一个可行的办法是，根据宪法的规定修改相关配套法律，尤其是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，清晰界定各级政府的职责和权限。此外，在坚持党的领导毫不动摇前提下，落实宪法赋予地方各级人民代表大会的职责权力，强化政府向人大负责的机制，这样可以较好地做到自上而下与自下而上相结合，既保证全国大政方针的统一，维护中央的权威，又可以使地方政府根据本地的实际自主治理和解决本地的各种社会问题，使干部习惯于“眼睛向下”，立足基层，为群众排忧解难，从根本上解决“干部所忙”与“群众所需”脱节的现象，赢得群众的拥护和支持。

改革大政府模式，构建多元主体合作互动的治理结构

市场存在失灵，社会也存在失灵，这是政府发挥作用的理论依据。但有时候，官僚体制对社会需求的反应是迟钝的，标准化供给公共物品也难以满足不断变化的公共服务需求。同时，政府还因其垄断性而使资源配置缺乏效率。政府管太多了自然就管不好，出了问题群众可能还会怪政府，这就是很多群体性事件的矛头会指向政府的重要原因。中国是一个超大型的国家，治理环境极其复杂，政府难以做到面面俱到，为此，就要允许社会一定程度的自治，学会利用其他社会力量帮助政府治理，形成协作伙伴，以更好地满足群众多样化和个性化的服务需求。

因此，在这个社会大变革的时代，政府需要改变原来大包大揽的治理模式，将一些区域性的、社区性的、族群性的、特殊人群的、专业技术要求较高的公共服务或社会服务，转移给社会组织。这样做既可以提高服务供给的效率，更好满足民众的需求，又可以避免政府卷入不必要的矛盾和纷争之中，从而有效地主持公平正义，提高公信力，赢得群众的信任。鉴于中国社会组织生长和发育的现实情况，政府还需要学会如何培育和规范社会组织的运作，要懂得在政府职能“卸载”的同时如何监管社会组织，防止“非营利失灵”。

改进政府的运行模式，提高政府对群众诉求的回应力

长期以来，政府给人们的最大印象是神秘性和封闭性，普通民众不知道政府是如何运作的，易对政府产生疏离感和不信任感。因此，要使群众信任政府和干部，就必须走近群众，让群众理解政府，提高政府回应群众诉求的能力，进而弥合干群之间的裂痕。

实现决策的民主化和科学化。既要继续推进近年来国家层面推动的自上而下的协商民主形式，如人大协商、政协协商、基层协商等，还要总结自下而上进行的协商民主实践经验，推进决策的民主化。要完善决策论证机制和咨询机制、重大决策信息公开机制、科学决策的法制保障、规范决策评价及责任追究机制等，从而筑牢决策民主化和科学化的基础。

打造阳光政府。一要扩大政务公开的范围。目前应尽快实现政府财政预算、重大突发性事件的信息、服务经济社会的事务、重大决策事项、政府投资项目的招标过程和政府采购过程等几个领域的公开。二要促进官民信息互动，增强政府的回应力。积极回应民众对政府提出的询问、投诉、质疑、批评和建议，做到有问必答、有错必改;强化官民之间的互动，广泛收集民众的意见和利益诉求，并据此改进政府工作;充分利用现代信息技术，如微博、微信、公众号等，创新官民互动平台。

（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授）

【参考文献】

①陈天祥：《政府机构改革的价值逻辑——兼论大部制机构改革》，《中山大学学报（社科版）》，2012年第2期。

②周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。

责编/周素丽 美编/于珊