新形势下中小城投公司转型发展的探索和思考

王晓宁

摘要：多年来，地方中小城投公司作为地方政府推动准公益性项目建设的重要抓手，对于促进地方经济发展起到了举足轻重作用；作为地方政府与金融市场的纽带，对于金融服务地方发展起到桥梁作用。近年来，随着融资平台举债规模的急剧膨胀，部分中小城投公司由于自身运作不规范、债务结构不合理、公司经营性资产匮乏等原因，进一步加大了融资平台，甚至地方政府的偿债风险。

关键词：投资 发展 思考

一、当前发展困局

（一）偿债机制缺乏，资源整合不充分。城投公司一直以来主要职责为完成地方政府指令性任务，投资建设所形成的各类基础设施和社会公益项目大多属于非经营或准经营项目，这些项目都无收益来源。中小城投公司资产负债率普遍较高、造血功能不足，盈利能力不足，缺乏持续经营动力，且尚未建立一套完善的偿债机制，还债资金难以保障，完全靠扯新债还旧债，资产负债率居高不下。如果不及时处理好这些问题，必将给城投公司的持续发展和后续融资带来诸多风险。

（二）行业政策趋紧。融资渠道不畅。2017年以来，国家陆续出台了系列融资平台管控政策，特别是50号、87号、23号这三个文件的颁布，对城投公司传统的融资渠道和融资模式进一步提出了新的要求，要求防范存量债务资金链断裂，按照”穿透原则”和“还款能力评估原则”。评估城投公司的还款能力和还款来源，防范和化解地方政府债务风险。城投公司融资渠道日渐缩窄。金融机构对资金使用监管日益規范。资金压力大。

（三）经营体制欠缺，健康发展受限。一方面，城投公司主要负责人一般都是由政府部门的领导兼任，政府部门会直接参与城投公司的管理，城投公司大多承接的是政府的指令性任务，盈利性较弱；另一方面城投公司绝大部分业务的开展需要依靠政府，融资需要政府兜底，严重缺乏行业竞争实力。目前城投公司普遍存在政企不分、主业不明、激励机制缺乏、市场化选人用人制度欠缺，核心岗位所需的技术型人才流失等问题。在当前激烈的市场竞争中，城投公司不转型，则很难实现可持续发展的目标。

二、转型主要动因

（一）有利于拓展发展空间

城投公司转型，即是政策不利变动的改革倒逼。也是在国有资产改革背景下平台朝着市场化、可持续发展的自我救赎。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发（2015）42号）明确指出：“鼓励融资平台与政府脱钩，进行市场化改制，作为社会资本参与PPP项目。”政府融资平台转型成为PPP中合规的社会资本方，是继续保持政府融资平台服务地方政府重大基础设施建设和提供公共服务的有效途径，也是当前政府与市场之间的有效结合点。

（二）有利于服务地方建设

由于政策的滞后效应，城投公司在短期内完全剥离政府融资职能的可能性很小，因此，城投公司在很长一段时间内将仍然是地方政府推进城市发展和城镇化水平的重要载体。随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，城市运营、城市管理是未来城投公司发展的重大机遇和挑战，城投公司城市运营职能会不断加强。城投公司转型后，进行市场化运作和企业化管理，寻找盈利点，壮大自身的同时更好的服务地方建设。

（三）有利于吸引社会资本

现金流是企业的生命线。过去一度的重建设轻运营、重融资轻管理的运作模式导致城投公司缺乏自身现金流创造机制。作为金融机构与地方政府开展银政合作的主要抓手，通过合理构建项目现金流，在满足监管政策的前提下实现政府资源科学配置、准公益性项目财务平衡、融资平台市场化运作，将城投公司打造为融资、融智、融制、融商的综合载体，也可以进一步吸引社会资本参与地方经济建设。

三、转型主要路径

城投公司剥离政府融资平台职能，由融资平台改制转型为市场化经营的国有资产经营公司，通过不断创新组织管理体制和运行机制，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，以“注入经营性资产、完善市场运作机制”为手段，进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制，促进公司市场化、规范化、科学化发展，切实履行经营城市职能，为建设水乡田园城市作出更大贡献。

（一）完善法人治理结构

企业化规范管理是城投公司转型的坚实根基。城投公司要建立完善的现代企业制度。一是要明确企业法人地位，将城投公司与地方政府区别开来，不但确保了地方政府在投资额的限度内承担城投公司的风险，而且城投公司的运营也不会受到政府部门的影响。同时地方政府对城投公司只履行出资人的职责，赋予城投公司充分的决策自主权，规范“三重一大”决策程序和制度，对国有资产进行监管，城投公司则承担资产保值和增值的责任。二是要完善公司治理结构。按照现代企业管理制度要求，选举成立董事会、监事会，建立公司章程，健全内部管理制度，完善内部控制体系，三是建立激励与约束机制。激发内部职工积极性和吸纳外部有价值的员工加入。使公司管理层的各项管理活动都始终围绕公司发展和经营绩效来进行，进一步提升决策效率，促进公司健康、稳定、持续发展。

（二）整合注入优质资源

夯实资产资本是城投公司转型的强有力保障。城投公司要不断提升融资能力，实现健康、可持续发展，其自身能否形成经营性现金流是关键。当前城投公司正处于发展转型的关键时期，地方政府应给予政策扶持，通过注入经营性、易变现的优质资产增加综合经营职能和赋予特许经营权等措施。促进城投公司形成稳定的经营收入。一是城投公司要将自身定位从建设城市转变为运营城市，积极推动地方政府注入合法有效的土地资产，赋予国有经营性资产运营职能，同时充分利用自来水、污水垃圾处理、热力管网、城市交通、停车场、城市空间广告权等特许经营权资源，提高自身创造现金流的能力。二是地方政府要加大资源整合力度，促进优质资源开发，注入优质资产，特别是资产规模较大、现金流较多、有利润的国有资产和经营性公司，有效发挥国有资产的效益，提高优质资源的开发经营价值，变资源为资产，不断扩大城投公司净资产规模和盈利能力，更有条件地发挥融资筹资的职能。

（三）运作经营市场化

市场化多元经营是城投公司转型的重中之重。采用多元化的经营模式不仅使城投公司的主营业务范围得以进一步拓宽。而且还使公司现有的资产得到了良性循环，大幅度增强了公司的综合实力，也为公司的稳定、持续发展奠定了坚实的基础。一是必须强化自身发展、自主经营的意识，按照“市场化运作、专业化发展、多元化经营”的指导思想，通过大力整合和经营现有业务。充分结合城市资源禀赋等因素，构建基建、环保、水务、地产置业、乡村振兴、城乡融合、文化旅游养老、高新技术产业投资等多业务协同发展。二是引入战略投资者，推行混合所有制，进行市场化运作。选择资本力量和技术条件雄厚的民企与城投公司开展多种形式的合作，逐步提升在新领域的专业能力。三是将公益性和盈利性项目区别经营，以市场的思路经营管理，整合优质资源在盈利性业务上发力。地方政府通过合法有效的程序，统筹规划公益性项目和经营性项目，通过整体规划、一体开发、资源捆绑，将间接产生的收益锁定在城投公司内部，实现综合现金流的平衡，为市场化运作提供基础条件。四是顺应当前国家大力推进政府和社会资本合作方面的形势，积极参与PPP项目，实现从最初的履行政府出资方职责。向作为社会资本方投资运营城建项目的角色过渡和转变。

（四）创新融资模式

市场化多渠道融资是城投公司转型的核心。城投公司在失去政府信用背书的情况下，亟需培育多层次、多渠道的持续的市场化融资新机制，要认真分析新形势下外部宏观环境、内部投融资和资产财务状况，制定科学的融资策略，逐步建立偿债机制，要充分考虑融资成本、融资时机、融资方式、融资规模等一系列重要问题，將融资风险降到最低。一是通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本，积极运用PPP模式重点支持基础设施和市政公用项目的建设与运营。二是积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金。广泛吸引民间资本，发起设立产业投资基金，投资方向不限于公共服务、生态环保、区域开发、先进制造业、战略性新兴产业等领域。三是不断培养和提升下属子公司的融资能力。通过公司内部的业务重组和资源整合，打造下属子公司核心业务板块的专业化运作，以及通过有效的母子公司管控模式，通过企业债券、中期票据、项目收益债、资产证券化、融资租赁等融资工具进行融资，不断实现下属单位资产经营和自我融资能力的提升。

四、结论

为了促进城投公司的健康持续发展，必须进一步转变政府在城市经营中的职能，支持城投公司建立现代企业制度，不断完善公司治理结构。同时，城投公司必须强化市场化经营理念，还要积极实施经营城市战略，采用多样化的经营模式，拓宽多样化的融资渠道，开辟城投公司发展新路径、新方向，从而充分发挥城投公司在城市建设中的积极作用。