美国能成功复制美墨加协定吗

雷墨

“通过像《美墨加协定》新条款这样的举措，在很多人看来，美方试图瓦解中国对外经济关系的各个方面。”11月7日，美国前财长保尔森在新加坡的演讲中表示，如果中美两国不能就经贸争端达成一个可行共识，会有“经济铁幕”降临世界经济的风险。

保尔森所说的《美墨加协定》，其前身是著名的《北美自贸协定》。后者是特朗普在总统竞选中曾大张挞伐的对象。而《美墨加协定》的达成，让特朗普离重塑国际贸易规则的承诺更近了一步—他可以把美墨加三方谈判，从协定内容到谈判策略，都复制在接下来的贸易谈判中。但“所欲”与“所能”之间是有距离的，特朗普能否做到“完美复制”，还存在变数。

加、墨结束抗美

“强者行其所能为，弱者忍其所必受”，美墨加贸易谈判的过程和结果，再次赋予了修昔底德这句名言以时代感和生命力。

美国东部时间9月30日晚约11点半，加拿大同意加入墨西哥此前与美国达成的贸易协定。这距离特朗普政府给渥太华设定的最后期限，只剩半个小时。加总理特鲁多在协定达成后表示，“这对加拿大来说是美好的一天”。但这“美好”的背后是内心的五味杂陈。对于加拿大和墨西哥来说，它们的“胜利”只是维持了现状—稳定了美国这个出口市场，而且还是有期限的。

自1993年《北美自贸协定》生效至2017年，加、墨对美出口从1510亿美元增加到6140亿美元，美国市场长期是两国经济增长最重要的外部助力。这样的岁月静好状态，两国自身没有理由去改变。

当美国想改变时，不会顾及加、墨的岁月静好。《北美自贸协定》带来的贸易额，在加、墨GDP中占比高达40%～50%，但只占美国GDP的5%。贸易依存度上的绝对不对称，赋予了美国相对于加、墨的绝对权力。2017年1月23日，特朗普签署行政令要求重新谈判《北美自贸协定》。而在与墨、加谈判的过程中，美方还以对钢铝征收惩罚性关税施压。

经历一年多的谈判依然无果之后，美国转而采取各个击破的方式，在2018年6月提出与加拿大进行双边谈判。但渥太华以《北美自贸协定》是三方协定为由，予以软抵制。墨西哥7月大选后，败选的现任总统涅托想以政绩来修补因政治丑闻而受损的形象。美国随即把谈判重点转向墨西哥。谈判进行不到两个月，美墨于8月27日达成协定。特朗普随后施压特鲁多：加拿大不加入就靠邊站，反正《北美自贸协定》行将就木。

美墨双边贸易协定谈成后，特鲁多曾表示宁愿不要《北美自贸协定》，也好过加入糟糕的新北美自贸协定。但美国算准了加拿大扛不住。果然，渥太华方面在9月28日主动联系华盛顿表示愿意谈判。双方经历长达11个小时的马拉松式谈判后，达成妥协。根据加拿大经济智库“克拉伦斯·迪·豪研究所”的一项预测，如果与美国打哪怕是有限的贸易战，也可能拉低加拿大GDP一个百分点，而加拿大2019年的经济增长率预计是2%。

与《北美自贸协定》相比，《美墨加协定》的一个明显不同是，增加了“日落条款”，即给协定设了16年的有效期，而且每6年审查一次。如果审查无异议，协定有效期自动再延长16年，如果有异议，成员国将每年谈判直至问题解决。对于加、墨来说，设定审查期、有效期，意味着协定只能创造有限的“安全期”。

说《美墨加协定》带有自我解体动力，或许并不为过。拿这样的贸易协定做模板，美国的贸易谈判对象能没有更多警惕感？

在谈判过程中，美国所做的“让步”是不对加、墨的汽车征收25%的关税；但对钢铝的征税继续，理由是这事与贸易协定无关，留待日后双边谈判处理。在加拿大西蒙弗雷泽大学教授戴维·莫斯克洛普看来，特朗普政府是在以贸易合作的名义敲诈贸易伙伴。“最终我们不得不让步，而且未来也可能不得不做出更多的让步。”不难想象，如果特朗普成功连任，或者他的继任者也是“特朗普式”人物，那么加、墨在对美贸易上将不堪其扰。

最能体现特朗普政府“敲诈”行为的，是美墨加协定中的“毒丸条款”：如果三方中任何一方与非市场经济国家进行自贸谈判，需要提前3个月通知另两方，并在谈判过程中汇报谈判细节；如果与非市场经济国家签订自贸协定，其他各方有权在提前6个月通知的条件下终止《美墨加协定》，并以双边协定取代之。这项条款被认为意在遏阻加、墨与中国进行自贸谈判。

中国是加拿大第二大贸易伙伴、墨西哥第四大贸易伙伴。中国市场对于加、墨来说重要性不言而喻，自贸谈判也进入了探讨阶段。但“毒丸条款”事实上赋予了美国一票否决权。在加拿大布鲁克大学教授莱恩·哈格特看来，加、墨为此付出的代价不可谓不大，因为该条款让美国有了影响加、墨自我设定对外经济议程的权利。他认为，“毒丸条款”一方面把加、墨锁定在中美贸易战中的美国阵营，另一方面也限制了它们平衡美国经济影响力的能力。

难以成功复制

仅从内容看，美墨加协定算不上“革命性”的。有美国媒体嘲笑特朗普，这份协定最大的变化是改了名称。有人做过对比，《美墨加协定》共34个章节，与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）30个章节相比，有25个在标题上是重合的，有的只是更换了标题，内容上却高度相似。也就是说，加、墨跟特朗普政府谈的相当部分内容，与奥巴马政府早就谈过了。奥巴马离任前已经谈妥的TPP，被认为是美国重塑国际贸易规则的尝试。

但从另一个角度看，特朗普也是在重拾被他扔掉的接力棒，继续奥巴马的未竟事业，且在其中加入了能凸显特朗普贸易观的内容—除了给贸易伙伴带来“不安全感”的“日落条款”，还有“美国优先”以及贸易保护主义。

根据《美墨加协定》，成员国汽车享受零关税的前提条件，从此前的零部件62.5%来自北美地区，提高到75%。而且，零关税汽车的零部件必须由时薪最低16美元的工人生产。显然，特朗普是想逼制造业回流美国，巩固和强化以美国为中心的生产链。

特朗普能否复制美墨加贸易谈判模式，首先取决于美国国会是否批准《美墨加协定》。若协定不能成为法案，复制也就无从谈起。即便国会最终放行，接下来的贸易谈判也不会一帆风顺，如果不是更困难的话。《经济学人》在评价《美墨加协定》时写道：“一般来说，贸易协定会自我强化，因为成员国能从忠于协定中获益。但这个协定显然是被威胁绑定在一起的。”依此逻辑，说《美墨加协定》带有自我解体动力，或许并不为过。拿这样的贸易协定做模板，美国的贸易谈判对象能没有更多警惕感？

“加拿大人不会忘记特朗普对加拿大的羞辱。协定签字后，我们的经济伙伴关系得以维持，但信任却不可能重建。”渥太华大学教授、特鲁多总理的前外交政策顾问罗兰·帕里斯在推特中这样写道。加拿大商会在一份声明中称：“加拿大一定要记住这个动荡时代给我们的教训，那就是我们千万不要再过度依赖某一个贸易伙伴。”或许，《美墨加协定》墨迹未干，如何摆脱对美国市场的过度依赖，就会被提上议事日程。

《美墨加协定》谈成前，美国成功修订了《美韩自贸协定》。在这些贸易谈判中，美国都功利性地利用了谈判对象的不安全感。韩国的不安全感来自朝核威胁，加、墨则面临特朗普政府威胁撕毁《北美自贸协定》所制造的不安全感。但这种恫吓手段今后未必能如法炮制，至少不太可能轻易得逞。目前美国已向日本、欧盟发出了启动贸易谈判的邀约，但白宫官员私下承认，这些谈判会艰难得多。

9月下旬，特朗普政府以不对日本汽车征收25%的关税为诱饵，换取日本同意进行双边贸易谈判。根据日美首脑会晤达成的共识，正式谈判可能在美国中期选举后启动。从目前的情况来看，日本采取的是以拖待变的策略。

日本远超加拿大、墨西哥和韩国的经济体量，以及与欧盟已經达成的自贸协定，都是其能与美国讨价还价的筹码。而日本不会也不能轻易妥协的深层次原因在于，日美两国经济存在明显的竞争性。要知道，里根政府在1980年代末期启动北美自贸区谈判，很大程度上正是为了应对来自日本和欧盟的“经济威胁”。

作为第三经济大国的日本在中美之间“左右为难”，中美不滑向敌对关系，对其来说“利益攸关”。

同样的道理也适用于欧盟。在高端制造业、科技创新等领域，欧盟对美国的经济优势的威胁只会更大。特朗普长期不待见欧盟的领头羊德国，经济上的竞争性是一个关键原因。但与日本相比，欧盟的底气无疑更足。对于布鲁塞尔来说，欧盟的存在就是很好的底牌。美国在与墨、加贸易谈判中各个击破的手腕，对欧盟并不适用。

中国压力增大

墨西哥经济部长瓜哈尔多11月8日表示，美国、墨西哥、加拿大三国内阁部长将于11月30日在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯，签署三国新贸易协定。这对同期出席布宜诺斯艾利斯G20峰会的中国领导人来说，意味深长。

《美墨加协定》已经表明，美国谈判对象的服软，很可能会以牺牲中国利益为代价。鉴于中国在加拿大、墨西哥对外贸易中的重要分量，这两个国家最终选择接受协定中的“毒丸条款”，很可能是因为特朗普将其视为“底线”。短期来看，进入酝酿期的中加、中墨自贸谈判已不存在启动的可能性。中国不可能像特朗普政府那样施压加、墨；中方释放出的贸易红利，诱惑力也不可能大到它们愿意拿跟美国翻脸去冒险。

美国商务部长罗斯在谈到“毒丸条款”时说：“有了这一先例，在其他贸易协定中加入此条款变得更加容易。人们会明白，这是达成协定的先决条件之一。”在今后的贸易谈判中，几乎可以肯定美国会考虑加入“毒丸条款”。在这一点上，日本如何回应，影响将比加、墨的选择更为深远。美国前贸易官员埃米·切利科在接受采访时表示，作为第三经济大国的日本在中美之间“左右为难”，中美不滑向敌对关系，对其来说“利益攸关”。

有分析认为，虽然特朗普在贸易谈判中咄咄逼人甚至不择手段，但《美墨加协定》的达成，也向包括中国在内的贸易伙伴传递出信号：美国是愿意达成协定的。美国财政部日前公布的“国际汇率政策报告”未将中国列入汇率操纵国，以及中美领导人即将在G20峰会期间单独会晤，都传达了某种积极的信号。