行政伦理视域下的公安承诺研究

孙笑宇

摘 要：

公安机关的行政伦理困境因其对公安工作的不良影响，备受理论界和公安部门关注。公安承诺，特别是“阶段性承诺”是行政伦理困境的诱发因素之一。通过采用理论分析与实证分析相结合的研究方法，尝试对公安承诺进行再分类，并结合对山东省烟台市某地公安机关实际调研数据分析公安承诺的履行问题。在此基础上，提出了走出由公安承诺引发的行政伦理困境，应遵循“时效原则”“层次原则”和“根本价值追求至上原则”的建议。

关键词：行政伦理；公安承诺；行政伦理困境

中图分类号： D631.1 文献标志码： A 文章编号：16720539（2018）04007007

一、公安承诺含义及其分类

（一）公安承诺的概念及特点

承诺是心理学、法学等学科普遍使用的概念。一般而言，承诺是指答应承办某项事物，这也暗含着对某项责任和义务的认可与承担。在心理学中，承诺（commitment）一词特别是组织承诺（organizational commitment）具有明显区别于一般意义上承诺的概念。组织承诺指的是组织中的个体对组织的一致性倾向，简单来讲就是对组织的认同以及对继续留在组织内的心理愿望和动机；在法学研究中，承诺的概念也存在较大差别。在民商法中，承诺概念与合同密切相关，起初源于民商法中订立合同的步骤。在行政法中，承诺往往指行政承诺，是行政主体做出的“答应照办某项事务”的行为。

公安承诺是行政伦理视域下的概念。伦理学是研究道德问题的科学，行政伦理学则是研究行政组织及个人在行政活动中道德问题的科学。在行政伦理视域下的公安承诺概念，既与心理学、法学的承诺概念存有内在联系，又有明显差别。心理学更多研究个体组织承诺的产生动机，研究往往立足于组织中的个体，研究的关注点是个体认知、情绪情感和意志在保持对组织的认同和忠诚中的作用。这一心理过程是个体心理活动，是向内的作用。不同于心理学研究中的承诺，公安承诺强调对外性。所谓强调对外，即强调公安承诺对公安机关以外的对象和与其交往关系的作用；区别于法学研究，公安承诺突出道德性。法学对承诺进行研究的主要关注点是承诺的合法性问题和未履行承诺的法律后果问题，强调承诺的法律性和规范性。与此不同，公安承诺不仅关注承诺的法律性，更关注承诺的伦理价值。

除此以外，公安承诺是区别于警察承诺的行政伦理学概念，两者在主体上有差异。公安承诺与警察承诺的概念差别，集中表现在公安和警察的概念上。关于公安和警察的概念界定，一直以来都是公安学理论研究的重要问题。从习惯上看，公安和警察的使用并没有明确界限，我们既可以说公安局，也可以说警察局。但如果要做明确区分，一般来讲当我们使用警察这一概念的时候，多指从事警察职业的个体或警察行为本身。与此对应，公安则多指公安机关的组织机构其制度、人员等。基于这样的认识，警察承诺的概念与心理学上组织承诺的概念相对应，是具有相同意义的主体。可以说警察承诺的概念是心理学中组织承诺概念的警察化，就是将心理学研究理论具体应用于警察学研究。与此不同，公安承诺的主体是公安机关及其人民警察。这一主体虽然也包括了警察个体，但实际上更多的还是指公安机关整体。

基于以上认识，所谓公安承诺，就是公安机关及其人民警察对党、国家和人民作出的做某事或不做某事的允诺，以及与其相关的责任承担。公安承诺具有伦理性、严肃性和时效性的特点。

第一，公安承诺具有伦理性。公安承诺是对党、国家和人民的某种承诺，从公安机关及人民警察的角度上看，是对外的。这种对外的承诺是社会关系的体现，而社会关系的发展是伦理道德形成与发展的基础。因此，公安承诺具有伦理性。第二，公安承诺具有阶级性。按照马克思主义的警察起源观，警察是随着国家的产生而产生的，是阶级矛盾发展到不可调和的时候的产物。警察与国家一致，一个国家的警察机构及警察行为必然按照其统治阶级的意志设置和实施，因此警察本身就具有阶级性。作为具有阶级性的主体作出的承诺，公安承诺也就必然具有阶级性。第三，公安承诺具有层次性。公安承诺体现公安机关所遵循的价值，根据公安承诺的内容、形式和主体的不同，公安承诺呈现层次性。换言之，公安承诺有层次上的高低之分，处于较低层次的承诺必须让位于较高层次的公安承诺。第四，公安承诺具有严肃性。明显区别于其他职业，公安机關是具有暴力性质的行政执法和刑事司法部门，因此公安承诺必然具有严肃性。这种严肃性体现在公安承诺的承认、践行和维护上。

（二）公安承诺的分类

根据不同的标准，可以对公安承诺进行不同分类。以承诺发出者与承诺承担者的关系，公安承诺可以分为主动承诺和被动承诺。所谓主动承诺，就是公安机关及其人民警察作为承诺发出者的承诺。与此对应，被动承诺就是公安机关及其人民警察以外的主体，往往是党和国家做出公安机关应承办某事的要求，而公安机关对这一要求的认同。换言之，这里的承诺表现为对要求的认同；除此以外，公安承诺还可以分为原则性承诺、阶段性承诺和事件性承诺。

第一，原则性承诺，顾名思义，就是对公安工作中的原则性问题的回答和承诺。这类承诺从作用时间上看具有长期性，同时具有稳定性。从主体上看，原则性承诺是作为整体的公安机关发出的。从承诺的对象，即公安承诺客体上看，原则性承诺一般是面向党、国家和人民的。从承诺内容上看，一般是较为宏观和抽象的。比如“人民公安忠于党”“人民公安为人民”的庄严承诺。这类承诺具有稳定性和根本性，即在相当长的一段时间内不会改变原有承诺，而且是公安机关工作的根本原则和要求。

第二，阶段性承诺。所谓阶段性承诺，就是公安机关针对某一特定历史时期的社会环境或对某一类工作的相对具体的承诺。承诺的主体依旧是公安机关，但不一定是全体公安机关。承诺的客体可能与原则性承诺的客体一样，是党、国家和人民，也可能是具体涉及某一类问题的某些人。例如，本文后面集中探讨的“四有四必”承诺，还有如公安史上著名的防奸工作“九条方针”。这类承诺的最大特点是具有时效性。

第三，事件性承诺。所谓事件性承诺，特指公安机关及人民警察对某一特定事件或特定人的承诺。从承诺主体来看，仍旧是公安机关和人民警察；承诺的客体是相对确定和具体的某些组织和个人；从内容上看多是对某一案事件的承诺。比较有代表性的就是悬赏通缉，即公安机关作出的“对提供重要线索者予以奖励”的承诺。这类承诺具有特定性。

二、公安承诺引发行政伦理困境的可能性

（一）从产生过程上看，公安承诺可以导致行政伦理困境

公安承诺表现为对行政行为的选择，而其本质是对行政行为背后体现的伦理价值的认可和承诺。首先，公安机关的全部行为在本质上体现行政伦理价值。所谓价值，简单理解就是客体对主体的有用性，而伦理价值特别是行政伦理价值则不能做这样的简单理解。行政伦理价值不仅是行政客体对行政道德主体的“有用性”，也是建立在主客体之间的道德关系，更是行政主客体之间的统一。换言之，我们不能将警察行为的价值纯粹地理解为主体对客体的“有用性”，而必须将其主客体统一起来才能正确把握行政伦理价值。

其次，行政伦理选择的前提是存在行政伦理价值的冲突。行政伦理的价值体现在行政主体的行政行为之中，也就是说行政行为作为主观见之于客观的活动，体现行政伦理价值。公安机关所追求的行政伦理价值包括若干范畴，比如人民警察核心价值观中体现的“忠诚、为民、公正、廉洁”。然而，在实际行政行为过程中，这些价值的实现并非易事，因为不同价值之间可能产生冲突，即便是同一价值在不同境遇之下也可能发生冲突，这就需要行政主体对价值进行选择。

再次，行政伦理困境是一种特殊的伦理选择状况。它的特殊性体现在伦理主体不得不在两个或两个以上“善”的价值中选择其一。所谓“善”，按照罗国杰先生的观点，就是一个人或一个群体的行为、活动，符合一定社会或阶级的道德原则、规范的要求[1]409。行政伦理困境只会出现在两种或两种以上的行政行为的选择情况下，并且这些行为都是具有“善”的价值的行政行为。因为如果一个行政行为是“恶”的，也就是不符合社会或阶级要求的，那么它在道德选择过程中会与“善”的行为形成鲜明对比，并不会造成主体的道德选择困难。

公安承诺的做出是公安机关在对相应行政伦理价值认同的基础上做出的，但承诺的履行远比做出承诺有意义。对于承诺的选择和遵守，本质上就是对“善”的选择和遵守。由于公安承诺的对象主要是行政客体，因此在通常情况下，公安承诺不会发生冲突。可是一旦公安承诺产生冲突，就对造成“善”与“善”之间的抉择，对公安承诺的坚守就是对其伦理价值的坚守。公安承诺作为行政部门做出的承诺，特别是那些与其服务职能相关的承诺，由于是符合一定社会或阶级要求的，所以具有“善”的性质。如果抛弃了某一个公安承诺，就意味着对某一个“善”的价值的抛弃。而这在道德实践上是极为痛苦的选择，而这种情况恰恰就是行政伦理困境。

因此，公安承诺可以引发行政伦理困境。这里的“可以”意为充分但不必要。也就是说，公安承诺中存在引发行政伦理困境的因素，但公安承诺并不必然导致行政伦理困境的产生。这是因为并非所有公安承诺都会引发行政伦理难题。

（二）从具体分类上看，只有阶段性承诺能够诱发行政伦理困境

首先，原则性承诺。警察原则性承诺是基于警察最基本的社会关系提出的。而且原则性承诺往往是警察阶级性的体现，因此在相当长的时期内，原则性承诺具有稳定性。比如，“人民警察为人民”的承诺就是最具特色的原则性承诺，它是基于社会主义国家的人民主体性作出的承诺，具有根本性承诺。也可以说，原则性承诺的稳定性与国家政体的稳定性是相通甚至相同的。此外，原则性承诺较之后两种承诺具有宏观性和抽象性。上述公安原则性承诺的特点决定了原则性承诺不会，至少在相当长的一段时期内不会直接引发行政伦理困境。一方面，从其构成上看，原则性承诺的核心伦理价值具有至上性和根本性，因此与其冲突的价值就自然不具备“善”的性质，因此也就不会造成价值选择的困境。另一方面，从时间上看，原则性承諾本身在很长一段时间内不会出现自我否定和自我取消的情况，这是因为原则性承诺是具有根本性的社会关系的体现，而这些根本的社会关系是建立在经济基础之上的。经济基础的改变绝非一朝一夕的，因此具有稳定性。

其次，我们先暂时跳过阶段性承诺来分析事件性承诺。事件性承诺是所有公安承诺中最具体的，以公安机关的悬赏通缉行为为例。一方面，具体性体现在事件性承诺的主客体及其关系上。从主体上看，做出悬赏承诺的既可能是公安部，也可能是地方公安机关，但都是具体的。从客体上看，悬赏对象是提供重要线索，为抓捕提供重大帮助的个人或组织。这虽然是不确定的对象，却是具体的客体。从主客关系上看，联系主客体的重要条件是对围绕案件的重要线索和帮助，只有在这种联系下，主客体之间的关系才构成了警察承诺的主客体关系。一方面，具体性体现在承诺内容上。悬赏通缉一般包括被通缉对象的具体信息以及涉及案事件的具体情况，还有对给予重大帮助的个人或组织的具体奖励方式和标准。公安机关的事件性承诺是作为行政行为的严肃性要求的，不履行事件性承诺的唯一理由就是未能形成实在的主客体关系，也就是个体或组织未对案情提供重要线索或巨大帮助。换言之，只要满足具体承诺内容的要求，公安机关就必须履行相应承诺。因此，由于公安承诺具有具体性，而使其丧失了导致行政伦理困境的可能性。

最后，阶段性承诺。阶段性承诺在本质上是公安机关基于对一定时期社会关系的分析，对与警察职责相关的突出社会问题的一种反映，它明显区别于前两种承诺的特点是时效性。毫无疑问，最具影响力的公安机关阶段性承诺就是“四有四必”承诺。这一承诺最集中地体现在110报警服务中。伴随公安“四有四必”承诺深入人心，“110”也已经成为公安机关和人民警察的数字代码，并且在事实上也成为沟通警民的重要桥梁。然而，伴随110报警服务的发展，“四有四必”承诺的影响也不断加深，并且衍生出了“有苦难找民警”这样的承诺，这导致在实践中产生了一系列问题。以山东省烟台地区为例。烟台市110报警服务台于1996年建立，据该市公安机关统计，近年来日接警量已达5000多起，比成立之初增长近20倍。其中，无效报警、非警务报警高达六成[2]。面对这样的形势，公安实战部门和公安理论界围绕是否应该继续坚持“四有四必”这一承诺进行了广泛讨论。认为应该坚持“四有四必”承诺的一方提出：第一，“四有四必”承诺在本质上是行政公共性的体现，警察权利的行使必须以公共利益为出发点，而不能仅追求警察组织或个人的利益；第二，“四有四必”承诺是符合公安机关宗旨的，是公安机关人民性的完美体现。第三，由于公安机关的特殊性质，放弃“四有四必”承诺，有损政策的稳定性，有害于政府公信力。另一方则认为：第一，“四有四必”承诺有悖于公共服务的有效性原则，在实际上是对行政效率的损害；第二，“四有四必”承诺导致警察职能泛化，不利于警察职业化和专业化建设；第三，“四有四必”承诺有碍其他行政部门的工作开展和专业化发展（1）。“四有四必”承诺的坚守似乎面临着两种行政伦理价值的选择，而且这两种价值都具有“善”的属性，这恰恰构成了行政伦理困境的全部条件。因此，作为公安阶段性承诺的“四有四必”承诺在事实上具有造成行政伦理困境的可能性。

至此，我们完成了对三种公安承诺的逐一分析。公安原则性承诺和事件性承诺都不会导致行政伦理困境的产生，只有公安阶段性承诺具备引发行政伦理困境的可能性。

三、公安阶段性承诺的实证研究

2016年4月，公安部印发了《减轻基层公安机关110接处警工作负担专项治理工作方案》的通知，要求各地公安机关集中开展整治基层公安机关110接处警工作。2016年年底，烟台专门开展“职责明晰、优势互补、规范高效、方便群众”的社会服务联动体系建设，主动分流110报警服务。在分流报警电话的同时，引导广大市民正确拨打110报警服务电话。通过改革，努力让“110”回归职责本位，快速、精准打击违法犯罪，把有限的警力资源留给真正需要的人民群众[2]。

随着烟台市公安局110报警服务改革的不断深入，大量求助电话和无效报警被分流。即便如此，从烟台某公安分局的统计数字（2）上看，截至2017年8月，报警情数量却较之去年同期略有增多。具体来说，2016年全年该分局处理各类警情22500余起，平均每月处理警情1870余起；2017年前八个月，已处理有效警情16000余起，月处理警情达2000余起。这无疑为公安机关的社会面控制和警情处理带来严峻挑战。然而，从统计数据显示，该分局对社会面控制非但没有减弱，反而稳中有升，而且在出警速度上也保持稳定的较快速度。

第一，社会面控制良好。 A派出所是该区最大的派出所，通过对该派出所自2015年至今发案总量的数据统计，我们绘制了“A派出所三年发案总量变化对比图”，如图1所示。

在图1中，三条折线起点自上而下分别代表2015年、2016年和2017年（前三季度）A派出所受理全部案件总量。需要说明的是，自2017年起按照分局的统一要求，发案统计数字中包括的案件类型较之此前增加了电信网络诈骗和公共场所扒窃，此前未包含此两项。即便如此，2017年的发案也较之前两年稳中有降，可见该所实现了对社会面的良好控制。为进一步体现该所对社会面控制的情况，我们对110报警服务改革前后的数据进行了详细分析，绘制出“改革前后发案情况对比图”（见图2）。

由图2可以明显看出，虽然改革前后发案情况有了较为明显的下降，但我们也应注意2017年3月的发案数量有抬头趋势，这与数据统计和发案的随机性有关。从总体情况来看，改革后的发案数量与改革前形成鲜明对比，充分体现出改革后公安机关对社会面控制能力的提升。

第二，5分钟到警率持续稳定。根据烟台市公安局的统一要求，烟台开发区分局制定了《110接处警工作规范》，其中要求“处警民警接到110报警服务台处警指令后，在城区要5分钟内、郊区10分钟内、农村及边远地区尽快前往现场处置”。这是对具体公安工作的要求，也是对百姓的一种承诺。但是，随着城市的不断发展，交通压力增大等现实原因，城区内5分钟到警的要求在实际操作中往往难以实现。为了保证在规定时间内到达现场，甚至对民警的驾驶安全造成威胁，也存在一部分瞒报、虚报的情况。为此，分局做出了变通要求，即要求民警尽快到达现场，但对5分钟这一具体时间不做硬性要求。

我们通过对比110报警模式改革前后城区两个派出所出警情况的数据，绘制了图3。

通过图3的对比可以看出，随着110报警警务模式的改革，A派出所的出警速度虽略有下降，但仍旧保持了较高水平，即5分钟到现场的比例在98%以上。B派出所在改革后，出警速度非但没有降低，反而实现较大程度提高。

总之，从数据上看，2016年11月底烟台公安进行的110报警服务改革成效明显。在有效报警数量大幅增长的情况下，该区分局实现了对社会面的良好控制，各类发案数量稳中有降，刑事治安及治安隐患案件均在可控范围之内。此外，从接处警到警时间情况上看，超时到警数占全部出警数量的比例下降，超时到警情况有明显改善。可以说，改革基本实现了“把110留给最需要的人”这一改革目标。这也为我们在理论上分析公安阶段性承诺提供实证案例。

四、走出公安承诺引发的行政伦理困境

综合前文的理论与实证分析，我们得出这样的结论：在公安承诺中，阶段性承诺是唯一可以导致警察行政伦理困境的承诺。从综合的角度看，三种公安承诺之间也可能发生冲突，进而引发行政伦理困境。为此，走出公安承诺引发的行政伦理困境至少需要从以下两个角度思考：其一，公安阶段性承诺自身发生冲突；其二，公安阶段性承诺与其他承诺发生冲突。

第一，当公安阶段性承诺自身发生冲突时，要遵循时效原则，破除保守。公安阶段性承诺之所以能够导致行政伦理冲突的发生，最根本的原因就是其具有阶段性。具体来说，就是公安机关在不同时期追求的具体价值不同，从而引发冲突。例如，在“严打”期间，公安机关追求的具体价值就是社会的稳定，特别是对严重刑事犯罪控制，因此這一时期的公安承诺表现为“从重从快”严厉打击严重刑事犯罪，这是立足于当时社会具体情况做出的承诺。而在当前，如果片面遵循“严打”时期做出的具体承诺而开展公安工作，必然会导致与“依法治国”的主题不相适应，产生冲突。公安“四有四必”承诺的坚守同样涉及时效性问题，只不过冲突的表现形式为“义与利”的具体价值冲突：遵守公安机关当初做出的承诺是“义”，合理分配警力以提升行政效率是“利”。为此，在应对公安阶段性承诺引发的行政伦理困境时，要坚持时效性原则，即立足具体社会环境、警民关系等现实因素，坚持履行符合当前社会形势，迎合未来发展趋势的公安阶段性承诺。对那些明显不适应当前实际情况的阶段性承诺要敢于否定，破除思想上的保守观念。

第二，公安阶段性承诺与其他承诺发生冲突时，应遵循层次原则，追寻至善。这一情况具体又可以分为公安阶段性承诺与原则性承诺发生冲突和与事件性承诺发生冲突。首先，当阶段性承诺与原则性承诺发生冲突时，阶段性承诺应让位于原则性承诺。承诺本身体现价值追求，公安原则性承诺体现的是公安根本价值追求，是那些与公安机关性质密切相关的价值，因此具有至上性，不能动摇。比如，当“四有四必”这一阶段性承诺在实际上与“为人民服务”这样的原则性承诺相冲突时，“四有四必”的承诺就必须让位于“为人民服务”。其次，当阶段性承诺与事件性承诺发生冲突时，事件性承诺应灵活地服从阶段性承诺。阶段性承诺的基础是一定时期内的社会环境和警民关系状况，这些是关系开展公安工作的客观因素。因此，在制定和遵循具体事件性承诺时，应当保持与阶段性承诺的统一。例如，在“严打”时期，公安机关做出的具体事件性承诺应当与“从重从快”严厉打击严重刑事犯罪的阶段性承诺相适应。但是，这里需要说明的是，正是由于阶段性承诺具有阶段性，所以在具体事件性承诺的遵守上还要注意灵活性，即根据案件事件实际情况制定和履行承诺。总之，当三种公安承诺之间发生冲突时，应遵循层次原则，充分保障原则性承诺的履行。

从根本上讲，走出行政伦理困境的法宝是遵循公安机关根本价值追求至上原则。公安机关的根本价值追求为走出由公安承诺引发的行政伦理困境提供可能。习近平总书记在会见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会代表时提出公安机关和公安队伍要“做到对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”[3]，这“十六字总要求”就是对公安机关根本价值追求的高度凝练。如果我们对这四方面要求进行分析，就不难发现“对党忠诚”和“服务人民”就是公安机关的根本价值追求，而“执法公正”是实现根本价值的外在表现，“纪律严明”则是实现根本价值追求的重要保障。因此，“十六字总要求”鲜明地概括了公安机关的根本价值追求，即“对党忠诚”的政治承诺和“服务人民”的宗旨承诺，简而言之就是公安机关的“党性”与“人民性”的统一。这两者的统一是公安机关的根本价值追求，这也是将全部公安工作和公安承诺统一起来的关键。因此，无论何种公安承诺都必须基于公安机关的根本价值追求，反之如果公安承诺有悖于公安机关的根本价值追求就必须被破除。

注释：

（1）具体内容见拙作《从110“四有四必”承诺谈警察行政伦理困境》，载于《贵州警察职业学院学报》2017年第4期。

（2）相关数据均来自分局统计和相关派出所接处警记录。出于保密考虑，本文中隐去具体数字。

参考文献：

[1]罗国杰.伦理学[M]. 北京：人民出版社，2014.

[2]柳斌.去年接警168万起，无效报警近六成[N].齐鲁晚报，2017-01-11（J01）.

[3]徐隽.习近平在会见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会代表时强调 始终坚持人民公安为人民 做到对党忠诚服务人民执法公正纪律严明[N].人民日报，2017-05-20（1）.