美国国家应急管理体制探析

杨 华，吴立志，李思成

(1.中国人民警察大学，河北 廊坊 065000； 2.山东省消防总队，山东 济南 250000)

我国是一个灾害多发频发的国家，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，2018年3月根据第十三届人大一次会议批准，我国组建成立应急管理部。新组建的应急管理部整合了国家安全生产监督管理总局职责，以及国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责等13个部门的应急管理相关职责。此次我国应急管理部的组建，既参考了美国等国家在应急管理方面的一些先进理念和做法，又紧密结合了我国实际国情，可以说，此次应急管理部的组建是国际应急管理先进经验与中国实际相结合、突出中国特色、适应中国经济社会发展、符合中国国情的一次中国应急管理工作里程碑式的改革，标志着我国的应急管理工作进入了一个新时期。

世界各国关于应急管理体制问题均进行了不断的探索。虽然日本、新加坡以及诸多西欧国家均找到了适合本国国情的应急管理体制，并在实际防灾减灾救灾工作中取得了良好效果，但由于整体国家规模上与我国有较大差异，这些国家在应急管理体制方面的经验对于我国的借鉴意义并不大。美国是目前世界第一大经济体，陆地领土面积952万平方公里位列世界第四，与中国陆地领土面积相当。美国也是地震、飓风、洪水、龙卷风、暴风、森林火灾等多种类自然灾害频发的国家；同时由于经济活动频繁，火灾、道路交通事故、危险化学品灾害事故等人为事故发生也较为频繁；此外，不断发生的恐怖事件也是美国面临的特殊人为灾害。因此，为了有效的保障国家和国民安全，美国政府在灾害应急管理领域开展了长期而持续的实践探索，通过对应急管理体制的改革，解决了曾经困扰美国政府和人民的诸多应急管理突出问题。美国在应急管理体制方面的诸多探索和经验，对我国应急管理体制的不断优化、防灾减灾救灾能力的提高，有十分宝贵的学习借鉴意义。

一、美国的国家应急管理体系

(一)美国联邦应急管理局成立背景及历史沿革

美国采取联邦应急管理局(Federal Emergency Management Agency, FEMA)统一领导下的国家应急管理体系。美国联邦应急管理局(FEMA)隶属于美国国土安全部(Department of Homeland Security)。由美国总统卡特将11个部门的应急管理职能整合组建而成[1]。1979年组建时，联邦应急管理局吸收合并了联邦保险局(Federal Insurance Administration)、国家消防局(National Fire Prevention and Control Administration)、国家气象局(National Weather Service)的防灾职能、总务管理局(General Services Administration)的防灾机构以及国家住房和城市发展部(Department of Housing and Urban Development)的联邦灾害救助管理职能。并且，联邦应急管理局还负责监督指导国家民防系统(Nation’s Civil Defense)，而这一职能以前是由美国国防部(Department of Defense)的国防民事准备局(Defense Civil Preparedness Agency)履行的。设置该机构的主要目的是对发生在美国并且当地州政府无法应对的灾害的应急响应进行协调指挥，这其中体现了“分级负责，属地管理为主”的指导思想。一般性灾害由州政府负责，对于特别重大灾害，灾害发生州的州长必须宣布紧急状态令，并正式向总统提出申请，正式要求联邦应急管理局和联邦政府对灾害做出响应。对于州长必须正式向总统及联邦政府提出申请这一要求的惟一例外情况是，灾害事故发生的主体或地点是联邦财产或联邦资产。例如，1995年发生在俄克拉荷马城艾尔弗雷德默拉联邦大厦的轰炸事故以及2003年哥伦比亚号航天飞机解体失事事故。在这种情况下，联邦应急管理局对事故直接做出响应，无需事故发生州的州长提出申请。对于灾后恢复和灾后重建的切实支持，也是联邦应急管理局的一个主要职责。联邦应急管理局向州政府和当地政府提供专业领域的专家技术支持，并且通过与美国小企业管理局(Small Business Administration)合作向个人提供低息贷款，为基础设施的重建和救济资金提供资金支持。除此之外，联邦应急管理局为整个美国的应急人员提供培训资金。联邦应急管理局的职能正如其部门格言 “在灾害前、灾害中以及灾害以后，帮助你”一样，涵盖了与灾害发生几乎所有相关的职责与业务。

1996，美国总统克林顿任期内，该机构被提升为内阁级别[2]。随后由于2011年发生“9·11”恐怖袭击，2003年美国总统布什为了加强美国本土防卫应急能力，组建成立美国国土安全部。联邦应急管理局被并入新成立的国土安全部。自此，联邦应急管理局成为国土安全部应急准备和响应指挥部(Emergency Preparedness and Response Directorate of Department of Homeland Security)的一部分，拥有全职雇员约2 600多人。但是并入国土安全部后，失去独立性的联邦应急管理局在实际应急管理工作中发挥的作用并不理想，特别是2005年新奥尔良卡特里娜飓风灾害救援不利，在美国国内和国际上造成了较大的负面舆论效应。美国国内的专家学者以及普通民众纷纷呼吁赋予联邦应急管理局更大的行动指挥、资金使用和物资调配权力。于是2007年3月31日，联邦应急管理局再次被调整为相对独立的联邦紧急事务管理机构，联邦应急管理局局长可直接向美国总统汇报、直接对美国总统负责，但该局仍挂靠在美国国土安全部。由于联邦应急管理局在防灾、减灾、救灾以及灾后恢复重建等多个领域发挥着重要作用，美国政府对该局十分重视，为该局提供了充足的经费保障，以2013年为例，联邦应急管理局的年度预算为130亿美元[3]。

(二)美国联邦应急管理局组织构架

为了便于应急处置和灾害响应，联邦应急管理局将美国国土划分为10个任务区，并大致按照由北向南、由东到西的顺序依次编号为第1至第10任务区，如图1所示[4]。

图1 美国联邦应急管理局任务区划分

根据联邦应急管理局2018年2月23日公布的最新机构设置，现任应急管理局局长布洛克隆2017年4月由美国现任总统特朗普任命。应急管理局分别设置局长(Administrator)1名，常务副局长(Deputy Administrator)1名，助理局长(Assistant Administrator)7～8名。局机关设置的首席法律顾问办公室、美国国土安全部宗教和邻里关系中心直接向局长汇报工作。局长以下设置正、副参谋长(Chief of Staff)各一名，参谋长负责对首都地区协调办公室、政策和方案分析办公室、外事办公室、财务办公室、残障综合协调办公室、平等权利办公室六个办公机构进行管理。应急管理局由一名专职副局长负责任务行动支持业务，主要支持部门包括首席行政官办公室、首席信息官办公室、首席采购官办公室、首席人力资源官办公室以及首席安全官办公室。应急管理局分别下设国家消防局、应急响应和灾后恢复办公室、联邦保险和减灾管理局，以及全国10个任务区。其中国家消防局是美国应急救援工作的主力军和常备专业力量。应急管理局组织构架如图2所示。

图2 美国联邦应急管理局组织构架

联邦应急管理局的应急响应是基于各个领域相对独立的专队来开展相关业务的，例如国家灾害医疗系统(National Disaster Medical System)、城市搜索救援队(Urban Search and Rescue)、灾害医疗救助队(Disaster Medical Assistance Team)、灾害遇难者善后行动响应专队(Disaster Mortuary Operations Response Team)等。此外，联邦应急管理局志愿者团(FEMA Corps)也是灾害应急处置和灾后恢复重建的一支骨干力量，该志愿者团成员在18～24岁之间。该志愿者团是美国国家和社区服务机构美国志工团(Americorps)与应急管理局的一种新的合作模式[5]。应急管理局志愿者团的定位是“敬业、训练有素、可靠的灾害应急力量”。2013年6月，约150名首届应急管理局志愿者团学员在密西西比州的维克斯堡营区毕业。应急管理局志愿者团除了以8～12人的小组展开任务行动外，平时还要遵循美国志工团成员的一些要求，比如每周至少进行3次体能训练，参与国家和社区服务日活动以及全国的个人社区服务项目等活动。志愿者团成员需要全职为应急管理局工作10个月，在这期间可以获得每天4.75美元的餐费补助和10个月共计4 000美元的生活补贴。服务满10个月、共1 700 h的志愿者将被授予一个“教育奖”。[6]

二、美国的应急管理培训体系

美国国家应急管理培训体系以国家应急管理学院(Emergency Management Institute, EMI)为核心，主要分为三个层次。第一层次是以联邦应急管理局主导的国家层面的培训工作，主要依托其下属的国家应急管理学院(EMI)开展。第二层次的培训工作，由各级政府相关部门设立的消防、医疗急救等专业培训学院开展，主要针对应急救援队伍技能培训。而第三层次是部分高校设立的应急管理培训中心，主要负责应急管理教育人才的培养、科学研究与合作培训。

国家应急管理学院(EMI)是美国最权威、最有影响力的国家级应急管理教育培训机构，也是集应急教育培训、演练和咨询为一体的国家级综合性平台。位于国家应急培训中心(National Emergency Training Center, NETC)内。国家应急培训中心(NETC)隶属于应急管理局，由美国国家消防局、国家消防学院和国家应急管理学院共有。该中心坐落于马里兰州埃米茨堡镇，培训中心占地面积约650亩，内设有完备的教室、实验室、学生宿舍、学习资源中心和餐饮娱乐设施，中心所有设施均属于联邦应急管理局[7]。国家应急管理学院提供的100多门课程，内容涵盖应急预警、风险评估、应急规划、应急处置、灾后恢复重建管理和媒体沟通、应急志愿者管理等多个领域，平均每年培训规模达15 000人次。培训的对象包括各级政府官员、联邦应急管理局的员工和联邦合作伙伴、应急管理志愿者等，还有来自于50多个国家的应急管理团体。

国家应急管理学院不仅可以模拟多种声光电技术相结合的应急管理案例，开展案例分析、桌面讨论、情境模拟、角色扮演为主的应急预案演练，而且可以通过网络开展国际继续教育培训联合组织(IACET)和美国教育委员会(ACE)承认的远程教育课程。在国际合作与学术交流方面，国家应急管理学院目前与国际上一些专门应急管理机构如国际应急管理协会(IAEM)、国家应急管理协会(NEMA)、美国公共工程协会(APWA)、美国土木工程师协会(ASCE)和美国工程管理协会(ASEM)等均有密切交流合作。并且组织了一系列应急管理者、应急指挥官员、实训官员、应急项目管理专家和高校专家学者等广泛参与的业务和学术研讨会。

三、美国的应急救援队伍

美国的应急救援队伍以职业制消防队伍为主力军。美国国家消防局成立于1974年。国家消防局的建立，是为了响应和解决1973年美国全国火灾防控委员会发布的专题报告“美国在燃烧”所提出的问题[8]。该报告的作者估计，美国每年火灾造成12 000人死亡，300 000人重伤，每年财产损失114亿美元(注：该报告于1973年首次发布后，部分数据后期已作校正更新，根据美国国家消防局根据全国火灾报告系统NFIRS的数据估算，1973年以上三项数据分别约为6 200人，100 000人，直接经济损失27亿美元)。该报告提出了90项建议，其中就包括建议成立一个联邦机构，统一规范协调各州各自为政、标准不一的火灾防控工作，帮助解决全国范围内日益严重的致命火灾问题[9]。因此，美国国家消防局在次年成立。根据1974年实施的美国联邦消防法的规定，国家消防局对许多与消防有关的联邦工作项目负有管理职责，如系统性的收集与火灾事件有关的统计数字(通过全国火灾报告系统NFIRS)、公共消防教育宣传、消防基金和资金的管理和使用信息发布等。并且向公众提供家庭消防安全信息以及经过审批认可的消防安全公共场所名单。同时国家消防局还负责位于马里兰州的国家应急培训中心(NETC)的日常管理工作。国家应急培训中心所属的国家消防学院和国家应急管理学院两个学校，每年对大量来自美国和世界各地的消防队员和应急管理人员进行培训，受训人员可以通过参加这些学院的课程来进一步提高应急救援能力和应急管理水平。由于美国采取联邦制的政府体制，隶属于联邦政府的国家消防局，并不对各州消防局行使领导职责，各州消防机构的工作直接向各州州长负责。

在美国各类灾害事故中，因火灾死亡的人数位居第三，仅次于车祸和各类犯罪的死亡人数。因此，美国对于消防工作非常重视。消防队伍作为隶属于联邦应急管理局的国家应急救援力量常备主力军，美国对其所属的职业制消防员进行了完全的职业化管理。通过严格的筛选和培训保证了消防队伍的业务水平，同时采取多种激励机制让消防员成为令人尊重和向往的职业。

根据美国国家消防协会(National Fire Protection Association，NFPA )2017年4月发布了关于2015年美国消防的最新数据[10]，美国共有消防员1 160 450名，其中职业制消防员约345 600名，约占消防员总数的30%，其余为志愿消防员。美国职业制消防员的数量近几十年来随着社会的发展不断增长，1986年时，美国的职业制消防员数量为237 750名；到2015年，职业制消防员数量几乎增长到1986年时的1.5倍，达到345 600名[10]。目前，美国每千人平均职业制消防员达1.54个，部分发达地区达2个以上；如果将志愿制消防员计算在内，美国人口中每千人平均消防员数量可达3.36个。而我国目前，每千人平均现役消防员数量仅为0.13名，这一数字尚且小于美国人口每千人平均消防站数量——0.183个[10]，由此可见，我国在每千人消防力量这项数据上，与美国还有比较大的差距。

美国各州政府对消防工作十分重视。消防服务支出从1980年到2014年(以2015年美元为基准扣除通货膨胀)增长迅速，1980年美国地方消防直接支出为164亿美元，而2014年，美国地方消防直接支出达442亿美元。美国的消防队伍所承担的法定任务面广，职责多元化。除担负灭火救援任务外，其他自然灾害事故救援、交通事故救援、应急医疗救护等抢险救援与社会救助任务均由消防队伍承担。在美国，共有13 500个消防机构对外提供院前急救服务基础生命支持(BLS)，约占全国消防机构的45.4%；4 617个消防机构不仅提供院前急救服务，而且提供高级生命支持(ALS)[10]。而且从辖区人口来看，辖区人口在5万人以上的消防机构，90%以上均提供基础生命支持或高级生命支持服务[10]。

四、我国应急救援机制建设的启示

由上述内容可见，美国应急管理体制十分注重灾害应急管理全要素、全流程多个环节的综合联动，这给我国应急救援机制建设提供了参考和借鉴，也带来了一些启示：第一，应着力打造垂直扁平化的应急指挥体系，强调应急指挥效率。从美国成立联邦应急管理局的尝试来看，联邦应急管理局成立的主要目的就是为了解决美国作为一个联邦制国家在全国防灾救灾工作组织散乱、政出多门、协调困难的实际问题。而这类问题，恰恰也是我国目前在应急管理、应急救援机制方面面临的实际问题。第二，应注重综合防灾减灾，统筹灾前、灾中、灾后恢复系统联动。由美国联邦应急管理局的经验来看，该局不仅负责灾害发生时的应急救援组织指挥，同时负责灾前的各类灾害防范、监测、预警、宣传教育等工作以及灾后重建涉及到的赔偿、补偿、捐赠物资分配、善后工作等多项职责。我国在未来的应急管理工作中，也应借鉴这一综合防灾减灾思路，做好灾前、灾中、灾后各个环节的统筹协调。第三，强调“分级负责，属地管理”的指导思想。在美国的应急管理工作中，对于一般性灾害由州政府负责应急处置，而对于特别重大灾害，经州长宣布紧急状态并向联邦政府正式申请，联邦应急管理局将作为组织指挥部门参与灾害应急处置。而我国《突发事件应对法》中同样要求：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。第四，应注重发挥民间和社会组织的力量。在美国的应急管理体系中，无论是通过志愿者团队发挥救灾处置、宣传、善后工作，还是发挥保险行业的作用开展灾后恢复工作，亦或是依靠为数众多的志愿制和义务制消防员参与协助应急救援工作，均充分发挥了市场机制和民间、社会组织的力量，构筑起全民参与、立体生动的灾害防控网。这一点对于我国构建全方位、立体化的公共安全网也有重要的参考借鉴意义。

我国此次组建应急管理部，同样是力图使我国灾害管理实现常态化，力图整合多部门职责、从顶层设计出发从而使灾害应对措施更为全面，破除公共安全领域“九龙治水，单兵出击”的困局，使各方应急力量“五指并一拳”，形成有效合力，从而建立一套统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。中国特色应急管理体制建立后，如何在运行与开展实际工作过程中不断进行体制优化、如何不断提高防灾减灾救灾能力，是我们需要不断思考与探索的问题。对于这一问题，此前美国在应急管理体制方面的诸多探索、经验和教训，值得我国应急管理部门学习和借鉴。