“放管服”政策背景下北京市营商环境研究述评

李明阳

（中共北京市海淀区委党校，北京 100193）

当前我国全方位改革不断深入拓展，改革转型升级步入深水区。转变政府职能，进一步加大改革创新力度，不断提高为企业服务的能力和水平成为政府工作的重点。在这其中，营商环境的优劣，对企业经营效益、投融资活动以及高端要素资源的流向与聚集有着深刻的影响，成为一个地区能否有效开展国际合作、在全球经济技术竞争中获胜的关键因素。在2015年的政府工作报告中，李克强总理表示，各级政府都要建立简政放权、转变职能的推进机制，给企业松绑，便利创业条件，建立公开公平的竞争体制，打造透明可预期的营商环境。2017年7月17日，习总书记在中央财经领导小组第十六次会议中强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。在党的十九大报告中提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

在这样一个政策背景下，多省份出台政策举措，就深入推进“放管服”改革、着力改善营商环境进行了部署。例如，云南省推出降低企业税费、用能成本、融资成本等75条措施；重庆市则从优化营改增政策、扩大企业所得税优惠范围、减征金融机构农户小额贷款利息收入等9个方面入手，将为实体经济减税800多亿元；上海自贸区没有土地优惠，也没有税收减免，四年却吸引了4．8万家企业入驻，得益于其法治化、国际化、便利化的营商环境。

北京市正处于转型发展的关键阶段，通过寻求科技创新提供新的经济增长动力。北京建设全球有影响力的科技创新中心是建设世界科技强国的重要支撑，是首都发展的新引擎，是北京创新发展的主要抓手。为了加快建设具有全球影响力的科技创新中心，激发创新创业活力，北京市一直以来致力于营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，为创新驱动的发展提供重要保障，取得了一定的成效。

一、营商环境的概念、内涵及分类的理论界定

营商环境概念来自世界银行集团的营商环境项目（Doing Business Project），该项目启动于2002年，旨在对一个国家内部的中小企业进行考察，并对企业经营周期内所使用的法规进行评估，主要就改善或者阻碍企业经营活动的法律法规问题进行了调查，探讨企业法律监管和调控对社会生产力、事业、经济增长和贫困等问题的效应。

世界银行对营商环境的定义是一个企业在开办企业、经营、贸易活动、纳税、企业破产及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件，这种定义便于制作世界各国营商环境指标，更便于营商环境的量化和比较。

随着营商环境的概念传入我国，国内对于营商环境的概念也进行了研究与界定。彭文心（2015）指出，营商环境是一个地区或国家推动和限制商业活动的法律法规，一个好的营商环境是法律制度有力和监管程度简单且费用低的结合。与此同时，他还将营商环境因素归纳为监管程序的复杂程度、法律制度的完善程度以及政府的透明度。倪鹏飞（2008）将营商环境概括为市场和基础设施等硬环境，以及政府的政策、服务和司法、行政、税收体系等软环境。岳侠、钱晓萍（2015）用营商便利度来对中亚五国的营商环境进行综合排名，从而分析与中国有竞争力的国家最近几年吸引外资的状况。

基于以上国内外对于营商环境的研究，笔者认为，营商环境是指伴随企业从登记、设立、运营、变更到终结整个活动过程的各种条件、需求以及周围环境的总和，它涵盖了影响企业投资和经营的法律法规、经济政策、政治文化以及自然和社会环境。

关于营商环境的分类，邵学军（2017）认为，营商环境可分为微观营商环境和宏观营商环境。所谓微观营商环境是指与企业本身紧密相连，且直接影响企业正常运作的各种参与者，这种参与者包括企业本身、顾客、竞争者、公众等。所谓宏观营商环境，是指人口环境、经济环境、自然资源环境、科学技术环境、政治法律环境、社会文化环境等，这些环境都会从某种程度上直接或间接地影响一个企业的正常运营。

二、关于营商环境的指标体系构建的研究

营商环境指标是世界银行为衡量各国中小企业运营的客观环境而设计的，指标排名代表了改过企业营商的难易程度。Doing Business Project自成立以来，运用标准化方式制定出评估和衡量国家或地区企业发展环境的指标体系，其目的是在于评价该区域内商业发展现状，促进国家或地区间横向的比较，为营造良好的商业发展空间提供科学客观的具体数据支持。营商环境项目每年发布《营商环境报告》，报告的形成拥有可靠的数据调查和收集，多达8 200多民政府官员、咨询顾问、律师、会计师等专家，通过数据采集和互动，几经测试修改完成。10月31日，世界银行发布了《2018全球营商环境报告》，中国营商环境便利度列第78位。从2003年发布的首份报告中包括5套指标133个经济体，到2018年的报告扩展到10套指标190个经济体。可以说，《全球营商环境报告》的研究体系也在日渐完善。《2018全球营商环境报告》的10套指标分别包括了创办企业、办理施工许可、电力供应、注册财产、获得信贷、保护少数股东、纳税、跨境交易、合同执行和破产处理的情况。营商环境指标体系不断完善，以促进各国营商环境的改善和企业经营效率的提升。

下表为2004—2018年《全球营商环境报告》的主题。

年份主题2004 理解监管（Understanding Regulation）2005 排除增长的障碍（Removing the Obstacles of Growth）2006 创造就业岗位（Creating Jobs）2007 如何改革（How to Reform）2008 比较178个经济体的监管（Comparing Regulations in 178 Economies）2009 比较181个经济体的监管（Comparing Regulations in 181 Economies）2010 艰难时期的改革（Reforming through Difficult Times）2011 企业家的差异（Making Difference to Entrepreneurs）2012 在更透明的世界里营商（Doing Business in A More Transparent World）2013 对中小企业实行更为明智的管制（Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises）2014 了解对中小企业的法规（Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises）2015 质量效率与质量并重（Going Beyond Efficiency）2016 衡量监管质量和有效性（Measuring Regulatory Quality and Efficiency）2017 人人机会平等（Equal Opportunity for All）2018 改革创造就业（Reforming to Create Jobs）

此外，国内学者基于我国的国情，对营商环境的指标体系的构建也进行了研究和探讨。杨涛（2014）依据世界银行营商环境指标体系，以鲁苏浙粤四省中小企业为调查对象进行问卷调查研究，结合中国企业经营发展特点，通过数据的因子分析归纳出的影响目前中小企业营商环境的主要因素为：市场发展环境、行政环境、法律监管环境3个一级指标，其二级营商环境指标包括18个细分指标体系。王绍乐（2014）基于中国自身情况，从四个方面提出考察中国税务营商环境的研究思路。指标体系构建的理论基础：协调、公平的可持续发展理念，基于制度、政策、环境的公共产品理论，从销量和公平角度考虑的最优在税制结构理论；指标体系构建的基本原则：科学性、系统性、通用可比性、层次性、可度量原则等构建了中国税务营商环境指标体系，一级指标包括税收法律监管指数、税收发展效率指数、税负营业成本指数和税收满意度指数4项指标，每项指标又分为主管指标和客观指标，共28项二级指数体系。

此外，关于指标体系的研究，一些学者将视角锁定在关井指标的国际比较上，如张波（2006），提出了我国企业营商环境指标与发达国家企业营商环境指标之间的差距，提出改善我国企业营商环境指标的思路。

三、关于营商环境运行有效性与其他影响因素的研究

经过多年的发展，世界银行营商环境指标不断受到各国企业关注，然而基于各国不同政治制度、文化条件、营商理念等问题，再加上营商环境调查小组在实际评估和测验中，受限于指标本身考虑范围较窄、调查研究假定较多、资料收集困难等因素，也引发了各国学者基于国家自身经济发展状况和文化特性等因素进行有针对性的研究。

Snezana Radukic，Jovica Stankovic（2012）采用聚类分析和方差分析法，基于营商环境指标，在塞尔维亚17所认证城市基础上的，建立了包含12条标准的城市商务友好省市认证体系，以促进高效、透明的地方行政标准：提高执政当局给企业的服务质量、战略发展；支撑经济的组织能力；与当地企业定期沟通与合作；高效发放建筑许可证；建立相关业务信息数据库；主动促进投资市场营销；关注信誉度和金融稳定；支持就业和人力资源开发；促进公司伙伴关系；足够的基础设施和可靠的公共服务；建立透明的激励机制和刺激政策。Hanil Jeong等（2012）指出，企业的整体经营环境有不同的部分组成，每一部分在企业发展过程中都有着特定作用，在企业不同发展阶段都单独影响着企业的生产经营活动。在某种程度上，相比较企业内部的各种因素影响，企业周围的环境从长远来看对企业的影响程度和范围将更大、更广。

在国内研究中，很多研究都对营商关系的相关变量进行了分析，目前比较有代表性的是营商环境对经济发展水平的影响研究（董志强等，2012），对大学生创业意向的影响研究（裴志强，2017），与外商投资的关系的实证研究（卫士加，2017），对跨国公司在化投资意愿的影响研究（朱芮，2016），对电子商务发展的影响研究（卢洪雨，2016）等等。

四、基于“放管服”政策背景下我国营商环境的运行现状研究

基于中国国情，学者们从各个视角对于各地区营商环境的讨论非常广泛。龚唯平（2014）基于公共政策的角度，对澳门中小微型企业营商环境进行研究，认为澳门中小微企业面临着严峻营商环境主要体现在市场环境、融资环境、人才环境和政策环境四个方面。澳门地区政府已经确立扶助中小微企业发展的基本政策导向，并实施了一系列的倾斜性政策支持的，但是未形成完整的政策体系。黄振绕（2015）从“一带一路”视野出发，探索广西省营商环境的建设问题，从广西参与“一带一路”建设，打造开放型经济新优势的角度，分析广西营商环境的现状和面临的任务，从而提出一些具体的建议。朱磊（2015）以湖北汉江生态经济带城市的营商环境为研究对象，归纳总结国内外有关专家学者对企业营商环境研究的基础上，构建了湖北汉江生态经济带城市营商环境指标体系模型，对汉江生态经济带主要城市营商环境总体情况做出分析并排序。

李克强总理曾经提出，“营商环境就是生产力”，“政府出台政策一定要出到点子上，关键还是要扎实推进‘放管服’改革，创造良好的营商环境。”近年来，随着我国深化行政体制改革不断推进，从政府职能转变、深化“放管服”改革的视角的研究逐渐凸显，并显示出了它的研究价值和意义。尤其是近两年，很多学者顺应政策形势在，以推进“放管服”改革为背景，探讨了怎样进行营商环境的构建。滕春生（2017）以淄博市张店区为研究对象，提出了六大机制来深入推进放管服改革，优化营商环境。这六大运行机制是：建立服务指标动态完善机制，做到见证放权到位；推行“两集中两到位”监管机制，做到行政审批服务到位；建立政策宣传引导机制，做到主动服务到位；建立营商环境调研机制，做到按需调整到位；建立督导落实联动机制，做到问题处理到位；建立严密监督管理机制，做到放管结合大伟。韩晓琴等（2017）总结了税务系统在推进“放管服”改革的实践经验，分析了税务系统在落实“放管服”工作中遇到的问题，并提出相关政策建议。葛玉御（2017）同样研究了税收体系的营商环境改善路径探寻，认为面对主要发达国家和地区在营商环境上的差距，我们除了在简化开办企业等方面发力外，更需要深化税收治理，推进“放管服”改革，促进税收转型升级，着眼于税收治理现代化。毛超峰（2017）以海南省为例，在市场监管的角度阐释了为了营造良好的国家化营商环境，怎样进行改革创新市场监管体制机制。

五、北京市营商环境构建的相关研究

2014年2月26日，习近平总书记视察北京工作时提出：“北京作为首都，是我们伟大祖国的象征和形象，是全国各族人民向往的地方，是向全世界展示中国的首要窗口，一直备受国内外高度关注。”北京市在2017年，以电子信息、医药制造、战略性新兴产业等为代表的高端产业，继续领跑上半年工业增长，提升了区域经济增长的质量和效益，这与营商环境的优化与改善紧密相连。

通过知网查阅文献，针对于北京市营商环境的研究期刊文献目前比较缺乏，在学术界很多问题值得研究与探讨。2017年7月17日召开的中央财经领导小组第十六次会议指出，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。北京与上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。2017年11月9日，粤港澳大湾区研究院发布的《2017年中国城市营商环境报告》（以下称“报告”）指出，广州、北京、深圳、上海、重庆营商环境位居前五名。从城市营商环境来看，北京、上海等一线城市营商环境优势明显，形成了对人才、资源、资金、技术等长期的磁石效应。这些地区经济活跃，投资创业需求旺盛，社会对开办企业便利化要求更高。对于发达地区而言，特别是北京，人均GDP已经达到发达国家和地区的水平，单靠加大投资等很难刺激经济持续快速增长，这些地区需要找到发展的新路子，同时需要尽快疏解一般产业，加快城市群建设步伐，形成对周边地区辐射，带动经济平稳快速增长。

综上，基于北京市的营商环境的学术研究有待加强，目前很多研究都是处于描述层面，基于北京市市情的营商环境的具体运行模式、运作机制、监管机制等十分值得探讨。

六、现有研究缺陷与研究趋势评析

第一，在研究方法上，研究大多是采用横截面数据，也使得研究缺乏一定的连续性。考虑到近年来各国都加强制度改革和政策环境的改善，本研究将研究年限更新至最新，这也使得该研究具有更强的时效性。

第二，在研究范围上，就营商环境问题，国内外学者普遍对企业营商环境的一个或几个方面研究。大部分学者对企业的金融借贷、服务体系、政府扶持、企业文化、企业人力等方面进行单独研究，而把这些内容综合起来研究的人较少。另外，学界仅从理论方面研究的比较多，换句话说，就是单独的定型分析比较多，定量分析比较少。大部分学者对企业营商环境的研究主要针对一个国家或者一个省份，而从一个较小范围的地区出发研究营商环境的较少。

第三，在研究内容上，目前我国大部分文献是总结现有营商环境改革在治理、补偿、运行和管理等方面的经验和存在的不足，并提出政策建议。尤其是针对于政府“放管服”改革的研究，研究层次有待深入，对于营商环境本质与内部运行逻辑研究并不是很透彻。而对于国内外营商环境经验描述也仍处于描述阶段，没有过多涉及实质理论问题，对于营商环境的本质属性以及期望实现的目标研究得并不是很明确。