高职院校内部控制建设与审计职能发挥

邹更生

摘要：本文从内部控制建设的由来及含义出发，阐述了内部控制建设的重要意义和作用，解析了内部控制建设与内部审计的关系，探讨了发挥内部控制审计职能的途径。

关键词：内部控制 内部审计

国内高职院校经过20多年的快速发展，总体数量在高校系列中已经超过本科院校，但在完善内部治理结构和实现治理能力的现代化与新时代的发展要求方面还有相当差距，特别是在涉及经济活动的管控上基础薄弱。因此，需要按照国家层面的顶层设计，借鉴国际通行的内部控制框架，通过优化内部控制环境，充分发挥内部审计职能，从而构建起完善的内部治理体系。

一、内部控制建设的由来及含义

内部控制属于微观经济管理的范畴，源于公司治理的实际需要。作为内部控制标准制定的国际权威机构，美国反虚假财务报告全国委员会的发起组织委员会（COSO）在1992年9月推出获得各国广泛认可和应用的《内部控制整合框架》，并在2013年5月进行了修订完善。COSO将内部控制定义为，一个组织的董事会、管理层和其他员工共同作用的过程，它的设计旨在为实现组织运营、报告和合规等目标提供合理保证。COSO阐明内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控这五个要素组成，同时给出了这五个要素对应的17项原则，構成开展内部控制建设与评价的主要标准。这些原则进一步完善了内部控制的基本概念，可以在各种类型的企业和组织中发挥作用。

2008年6月，财政部会同证监会、审计署等五部门联合发布《企业内部控制基本规范》，随后发布多项相应的配套指引，标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的企业内部控制规范体系开始形成。2012年11月，财政部正式发布《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》，规定自2014年1月1日起在范围内正式施行。该规范第一条载明，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。结合高校的实际情况，教育部研究制定并印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》。在这指南里，特别明确了内部控制专门针对高校的经济活动，强调高校内部控制是指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。这是迄今为止，最适用高职院校内部控制的定义。

从管理学上讲，控制是与计划、组织、领导、创新并列的管理职能之一，是根据计划和衡量绩效的要求，把业务工作结果与预定标准相比较，以确定发生的偏差及程度，从而有针对性地采取纠正措施。显然，内部控制不是一项单纯的业务活动或工作任务，而是由若干相关事物或某些意识相互联系的体系，是一项系统工程。为此，财政部2015年12月下发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，指出内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。显然，扎实推进内部控制建设是高职院校相当一段时期必须抓紧抓好的大事。

二、内部控制建设的重要意义和作用

内部控制建设对于始终追求开源节流，提高竞争力以实现利益最大化的企业无疑是极其重要的，可以说，内部控制作为现代企业管理的重要手段，是企业抵御风险、经久不衰、持续经营的法宝。对于高职院校来说，作为事业法人，同样具有提高内部治理水平，增加在行业中竞争能力的动因。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》针对高等教育提出了完善中国特色现代大学制度及完善治理结构的要求，我们应该在宏观上，从国家治理的高度认识内部控制建设的意义。再从政治层面上讲，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，是高校党政的主体责任，要压实责任，必须加大廉政风险防范的力度。强化内部控制本身就是将权力关进制度的笼子里，通过横向与纵向的权利制衡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种廉政风险防范的落地机制，对于学校的反腐倡廉建设具有现实的、长远的意义。

扎实推进内部控制建设对于建立健全高职院校的管理机制具有重要的作用。一是通过内部控制建设，有利于推进依法治校，提高学校内部管理的制度化、规范化、流程化的水平。二是通过内部控制建设，实行流程梳理，有利于发现存在重大风险的环节或岗位，针对性地采取控制手段，打好提前量。三是通过内部控制建设，有利于针对财务收支、薪酬分配、基建项目、物资采购等权力集中的部门实现分事行权、分岗设权、分级授权，把权力充分关进笼子里。四是通过内部控制建设，有利于建立常态化的监督制度，完善问责方式与问责程序。

三、内部控制建设与内部审计的关系

高职院校内部控制是学校目标实现的长效保障机制，建立健全这种机制是学校内部健全治理体系和提高治理能力建设的重要组成部分，应当贯穿学校经济活动的决策、执行和监督全过程。第一要素控制环境主要包括发展规划、内部控制组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计及信息系统等方面。因此，内部控制建设是基础性的、长期性的、系统性的制度安排、实施和保障，是综合性的体系建设。“内部审计是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”（2018年版《审计署关于内部审计工作的规定》）。由此不难看出，内部审计是内部控制体系中的具有监督、评价和建议功能的子系统，同时又反作用于内部控制，保证体系的科学性和有效性。从委托代理理论和信息经济学上讲，内部审计与内部控制具有共同的理论基础和相同的最终目标，都是为了管控风险，提升管理效率，确保组织目标的顺利实现。内部审计和内部控制都是法人治理的内在要求，都是内部管理的重要手段，二者相互依存、相互促进。

在推进内部控制建设的实务中，文件规定“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作”，对高职院校而言，就存在一个现实问题，就是学校内部审计机构该不该是牵头部门。相当部分的人认为内部审计机构应当负责组织协调，理由是内部审计机构履行查错防弊、实施监督、开展领导干部的经济责任审计职责，承担的是对经济活动的全局性管理工作。实际上，内部控制建设是一个全员参加的工作，并且是“一把手”工程。内部审计在内部控制中发挥的作用是对已经建立的内部控制体系发挥监督和再评价，不能违背“内部监督应当与内部控制的建设和实施保持相对独立”的规定，也就是说裁判员不能当运动员。这一点，跟纪检监察的“三转”一样，审计机构需要聚焦主业，转职能、转方式、转作风，并且在具体工作中予以落实。从内部控制建设的规范性文件都由财政部发布来看，财务部门应该是内部控制建设的牵头部门。更好的做法是，成立专门负责内部控制建设的领导小组，其办公室挂靠在财务部门，由分管财务的校领导或总会计师担纲，以便更好地协助学校主要责任人开展内部控制建设。

四、内部控制审计职能及其发挥

开展内部控制审计，是实现内部审计从查错纠弊到参与治理，以实现权力制衡的有效途径。参照《第2201号内部审计具体准则一内部控制审计》，高职院校内部控制审计的职责是对内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价，促进学校改善内部控制及风险管理。为了使内部控制审计能顺利开展，应建立实施内部控制规范的工作机制，即建立以党政主要领导负责、责任部门主抓和相关部门协调的内部控制的工作机制，明确财务、纪检监察、人事、采购、基建和审计等部门在内部控制建设、实施与监督检查中的职责权限，并充分发挥各职能部门的积极作用。

鉴于高职院校内部审计机构在设置上不够完整，专职人员按单位员工2‰的比例，只有1—2人，因此，内部审计要全面落实内部控制审计，，必须善于协调组织，整合涉及内部控制相关部门的力量，重点抓住五要素当中的控制环境和内部监督，注意组织机构职权划分的合理性、绩效考核及激励机制等内容的测试和评价。高职院校内部审计机构多年来都是与纪检监察合署办公的，由于纪检监察的“三转”，有的学校单独设立内部审计机构。在深化改革的大背景下，国家最高层面新成立了审计委员会，最高领导人亲自挂帅。审计地位进一步提升，内部审计也越来越受到高度重视。新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》规定“履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。”高职院校纪检监察审计工作一般都由党委副书记、纪委书记分管。因而对内部控制的审计应加强组织领导、强化督导检查，落实沟通协调和信息共享等保障措施，加大考评问责力度，形成监督合力，确保内部控制建设抓牢、抓实、抓好。